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Débats | 2008
El Peronismo revisitado: nuevas perspectivas de análisis – Dossier coordinado por Marcela Gené y Moira Cristiá
Patricia M. Berrotarán

Educar al funcionario: “de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias” (Argentina 1946-1952).

[16/06/2008]

Résumés

The detailed and substantiate review of some concrete governmental practices allows us to inquire in what historical ways the state discursive action's plots developed during the first peronist government. Traditionally it has been considered the management of state during the first Peronist government as a homogeneous and indistinct phenomenon, and that has been questioned in some recent works. In this line we have reviewed a body formed by materials produced by the same state machinery. These are texts seeking to design a state functionarial subjectivity, not only through the establishment of patterns of obedience but through out a humanizing pedagogy and the politicization of bureaucracy. In that sense results interesting the distinction between the political sphere of peronism and state structures, as well as analysing their reciprocal interactions. Thus the modalities of building political power in the management of the state reveals their specific impact and contradictions. It comes to analysing ways in which the state built in a certain period some of its capabilities.

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Texte intégral

  • 1  Ley Nº 13529 y Ley Nº 14121.
  • 2  Presidencia de la Nación. Subsecretaría de Informaciones. Segundo Plan Quinquenal. 1953.

1En 1952, al menos 60.000 empleados públicos de diferentes jerarquías concurrieron a los cursos de adoctrinamiento dictados en los nuevos ministerios en los que se había organizado el estado a partir de 19491. Estos cursos estaban inscriptos en el Segundo Plan quinquenal (IIPQ), que se visualizaba como la estrategia del gobierno para el segundo mandato de J.D. Perón2. En ese marco, el capítulo XXVIII precisaba el formato de la racionalización de la administración pública en objetivos particulares que apuntaban a lograr una serie de cambios institucionales -así como un intento de capacitación de los funcionarios en sus distintos niveles-, que finalizarían con la creación de una Escuela Superior de Gobierno. Estos cursos tradicionalmente han sido mencionados como una ratificación del autoritarismo creciente y no discutido del peronismo en su segundo mandato. Sin embargo, puestos en el contexto estatal nos interesa pensarlos desde las lógicas de cambio en el papel del estado que se producen entre las políticas de 1940, con los cambios políticos y económicos que se producen en el segundo momento del gobierno. De esta manera, es posible abordar los problemas que el peronismo encontraba a la hora de gestionar sus políticas, así como algunas de las soluciones imaginadas. El presente trabajo se propone abordar un aspecto específico y limitado del amplio marco descripto a los efectos de analizar un fenómeno paradigmático.

2Si el núcleo del programa político del peronismo era la sistemática ampliación de las competencias estatales y si el éxito de su gestión dependía en parte de la eficacia de sus políticas, deberíamos al menos suponer, tal como afirma Peter Waldmann (1985), que hubo intentos sistemáticos de modificar aquellos aspectos que desaceleraban el ritmo que intentaba imponer al gobierno, uno de los cuales se encontraba en los problemas de la estructura del estado. Este diagnóstico lo hacía el propio Perón en una reunión de su gabinete, donde se discutía en 1949 la nueva reforma de los ministerios, y declaraba a modo de balance:

  • 3  Archivo General de la Nación. Fondo Documental Secretaría Técnica. Legajo 664. Desde ahora AGN-ST. (...)

“Cada día todo es menos racional. Me he puesto a pensar a qué obedece esto, por qué se produce, y he llegado a la siguiente conclusión: fui a analizar qué es racionalización. Racionalización es el ajuste de los detalles orgánicos para pulir en alto grado una organización que funcione, y que funcione en las mejores condiciones, vale decir, con el máximo de provecho y el mínimo de sacrificio. Entonces me he dicho: ¡es lógico!, ¿cómo vamos a racionalizar una organización que no existe?” y continuaba, “Muchos creen que organizar es nombrar veinte técnicos, poner secretarios, subsecretarios, muchos empleados; detallarlos en una lista con sus sueldos, etc. con este sistema se aumenta la desorganización, porque nadie sabe nada de lo que tiene que hacer ni hacia dónde va3.

3Esas frases condensaban toda una redefinición de la estructura del estado que elevó a veintiuno el número de ministerios y transformaba el papel que debían cumplir los funcionarios, donde lo público y lo político se anudaban en territorios de fronteras ambiguas.

  • 4  Recupero en esta frase una modalidad analítica planteada por Alain Badiou (2005).

4Esta nueva estructuración es a su vez una demostración de cambios más profundos. Para 1950 se sancionaba la nueva constitución que garantizaba los derechos que habían justificado la emergencia del mismo peronismo. De esta manera, aquello que se sustentaba en su articulación sociopolítica (el peronismo) a partir de esta coyuntura desplaza su eje de sustentación hacia una articulación institucional. Este desplazamiento deja a su paso una vacancia en la cohesión sociopolítica del peronismo que es suplida por un incremento de un entrelazamiento vertical autoritario. Lo importante de analizarlo a través de las prácticas sociales concretas reside en reconocer su carácter contingente y por lo tanto histórico. Asignar la condición de autoritarismo en bloque a todo el proceso redunda en una a-historicidad abstracta. En otras palabras, no se trata solamente de contemplar el autoritarismo como resultado, sino verificar las contingencias en el proceso histórico de su devenir, sin prejuzgar en cada uno de sus momentos cuál va a ser el resultado, como si fuera un destino.4

  • 5  (Elena Eduardo,2005) y (Acha, Omar,2004)

5Es decir, en la medida en que las políticas públicas se vuelven más precisas y los compromisos más visibles, cuando la crisis económica obliga a pensar el “cambio de rumbo”, cuando los cuerpos técnicos de la economía cobran una centralidad desconocida hasta ese momento, es necesario desde el gobierno actualizar la mística inicial para mantener sus apoyos. Fue en ese momento en que se ponen en marcha los aparatos de propaganda -a cargo de R. Apold-, la creación del grupo ALEA, el control de los medios de prensa. En esas nuevas estrategias de relación con la sociedad civil, la campaña de “Perón quiere saber” era emblemática.5 En forma simétrica, la Escuela Superior Peronista tenía como tarea profundizar las estrategias al interior mismo del peronismo. Retomando un planteo de Pierre Ansart (1983), es el momento en el que un movimiento que se pensaba contra las normas se ve urgido por constituir otras normas, otros modelos de control político y un sistema de significaciones que comporte prohibiciones y límites.

6 En este sentido planteamos un análisis particular de las estrategias de esta segunda etapa al interior de las tramas que estructuran. Estas cuestiones no son solo una alteración coyuntural sino que es una reorientación que aspira desde entonces a la creación de nuevas instituciones y a la instauración de nuevas prácticas. La “Nueva Argentina” proclamada en 1950 es mucho más y muy diferente de la que se decía continuadora. Reorientación eventualmente dramática y violenta que lleva del entusiasmo discursivo “revolucionario” al intento de creación de una nueva ortodoxia (Ansart, 1983).

  • 6  AGN-ST. Legajo 683.

7 Para dar cuenta de esta problemática, focalizaremos en las políticas administrativas que devienen en instrumentos de control ideológico político. Analizar la transición entre el esfuerzo por formar técnicos y cuadros científicos y la estrategia por formar “funcionarios revolucionarios” se presenta como relevante para identificar los cambios ocurridos al interior del aparato del estado durante los años del primer peronismo6. ¿Cuáles fueron las estrategias de formación y de control?, ¿cuáles fueron los argumentos que justificaron estos espacios de capacitación?, ¿cuáles fueron los programas de esos cursos? Estos son algunos de los interrogantes que nos proponemos responder.

Una torre de babel

  • 7  Tal como plantea Daniel Campione (2003) las segundas y terceras filas de la administración pública (...)
  • 8  Presidencia de la Nación. Secretaría Técnica. Plan de Gobierno. 1947-1951. 1946

8En la medida en que el impulso y la ampliación de las políticas en la década de 1940 fueron paralelos a la formación del peronismo como fuerza política, este sumó al gobierno personalidades de una variada procedencia social, ideológica e institucional que se superpusieron a las burocracias tradicionales7. En esos primeros años, la solución imaginada había sido la creación de una estructura flexible y autónoma en la esfera de la presidencia que pudiera evadir las eventuales oposiciones internas y políticas sorteando las trabas burocráticas de los organismos estatales. Se crea así la Secretaría técnica (ST), que centralizaba, coordinaba y homogeneizaba las políticas en el denominado Plan de Gobierno8.

  • 9  Entre otros autores Kuisel (1981) da cuenta de las políticas de planificación en Francia en la déc (...)

9 El Plan -previsto para el ciclo 1947-1951- definía las áreas de intervención estatal, precisaba las políticas a implementar y al mismo tiempo diseñaba las instituciones y los instrumentos necesarios para llevarlas a cabo. Sus objetivos apuntaban a articular la actuación estatal, organizando el futuro y estableciendo un campo ampliado de intervención que a su vez permitía, en teoría, pensar y homogeneizar al estado y sus estrategias como un todo. La planificación como política tenía el objetivo de eliminar la incertidumbre y dotar de racionalidad a la intervención estatal al plantear su consistencia en el mediano y largo plazo. En efecto, la planificación partía, al menos, de tres “presupuestos” referidos, en primer lugar, a las líneas de acción a seguir, en segundo, al organismo centralizado encargado de su articulación y, por último, al cuerpo de técnicos idóneo capaz de conducir, impulsar y controlar esas líneas de acción. Desde esos atributos, el Plan se pensaba como medio para operar con eficacia y en el largo plazo, otorgando al programa de gobierno una imagen de coherencia y a la vez reforzando el rol de liderazgo de quienes lo impulsaban9. Es decir, se presentaba como una herramienta de trabajo y, al mismo tiempo como un medio de comunicación política y de construcción de poder tributaria del ideario de la administración del periodo, que se proponía introducir racionalidad técnica en el proceso fundamentalmente de formulación política y en el mediano plazo de quienes las implementasen.

  • 10  Figuerola José. La colaboración social en Hispanoamérica. Editorial Sudamericana. 1943.
  • 11  AGN-ST. Legajo 640 y 664. A su vez estas estrategias eran un tema común en los debates previos al (...)
  • 12  Proyecto de la Escuela Superior de Administración en AGN-ST. Legajo 640 y 683.

10Si el Estado se ubicaba en el centro de las políticas y de la política, debía contar con un núcleo burocrático y técnico competente. En efecto, la Secretaría Técnica identificaba como uno de los problemas la ausencia de funcionarios competentes para llevar a cabo los programas de gobierno. José Figuerola, secretario técnico hasta 1949, ya en una publicación de 1943 insistía en la necesidad de contar con un cuerpo técnico, apolítico y científico10. Tres años después, en su nuevo papel de Secretario “coordinador”, proyectaba esta demanda al conjunto de los funcionarios estatales. Algunos ensayos de fortalecimiento de “recursos humanos” habían sido experimentados durante el golpe militar pero, como en otros ámbitos de su actuación, lo que puso en juego la ST fue un proyecto global y sistemático impulsado desde las más altas esferas que chocaría con otros intereses. Su programa consistió en formar competencias creando escuelas de funcionarios, asegurando técnicos de alto nivel con ingreso por concurso -que obligaban a definir con anterioridad los perfiles adecuados teniendo en mente nichos estatales como la Dirección de Réditos y el Banco Central11, que desde la década de 1930 venían desarrollando estas políticas. Para ello, se diseña la Escuela Superior de Administración, destinada a la formación de los cargos jerárquicos de la administración pública. Los programas de las materias de este proyecto de Escuela Superior de Administración demuestran los límites de los funcionarios en ejercicio, pues se planteaba una suerte de bachillerato acelerado con materias generales y específicas. Las asignaturas sugeridas para un curso Básico de tres meses, y un curso Superior, de seis, eran: política económica, política social, derecho político, organización del gobierno, técnica administrativa, ética administrativa y doctrina de gobierno12.

11Desde ahí la transferencia al conjunto de la administración podía resolverse con medidas y ordenanzas destinadas a una imaginada burocracia neutral que debía cumplir las funciones estipuladas. En este primer esquema que se intentaba impulsar, quedaba clara la división entre lo que se planteaba como específico de la burocracia y la administración de lo que remitía al gobierno. Sobre esta burocracia se trataba de emprender una acción didáctica a los efectos de lograr la activa participación de los empleados en el proceso de modificación y agilización del sistema administrativo. Esta filosofía se detalla en la “exposición de Motivos” de la primera parte del Plan:

  • 13  Presidencia de la Nación. Op.cit ps 79-80.

“debe contemplarse la forma de nombramiento de cierta clase de  funcionarios de categoría y responsabilidad que es preciso analizar y fijar las normas en concordancia con la constitución. Se trata de funciones que fueron desde su origen monopolizadas por una clase social determinada y que es preciso democratizar y atemperar al sentido y doctrinas de la Revolución que ha forjado el actual gobierno”13.

  • 14  AGN-ST. Legajo 657. Hay ejemplos de exoneraciones del primer período.

12En este punto se hacía referencia específicamente a los cargos de las élites que actuaban en los ámbitos judiciales, universitarios y diplomáticos pero elípticamente se aludía también al perfil del funcionario “nuevo”. Cabe citar, a modo de ilustración, los procesos de exoneración de aquellos acusados por ilícitos, que en una primera lectura puede suponerse una medida publicitaria. Sin embargo, desde otra perspectiva podría leerse como la ponderación de los valores morales en tanto pilares imaginarios de una administración regenerada14.

  • 15  AGN-ST. Legajo 456 y 641.

13“Cuadros de dirección”, técnicos de alto nivel, burocracia, referían a misiones y funciones diferenciadas dentro de una organización estatal cuya estratificación se reflejaba en prolijos organigramas. La carrera administrativa y los sistemas de premios eran los medios planteados para jerarquizar al personal desde los nuevos sistemas de valores de la administración. Pero al mismo tiempo, la “contracara” del proyecto de formación de un cuerpo “científico y apolítico”, fue operar sobre los sectores opositores, asumir un control coactivo por los organismos de supervisión. Esta “desviación” de las metas de racionalidad se plasmó en los documentos donde se identifican a los enemigos o a quienes eran acusados de boicotear las políticas15.

  • 16  Presidencia de la Nación. Secretaria Técnica. Ayuda memoria referente a la orientación política de (...)

14Volviendo a las estrategias institucionalistas del momento genético del gobierno, cuando todavía se ponía el énfasis en una organización eficiente, además del diseño y de la formación se propusieron mecanismos y herramientas para sistematizar las tareas. La ST confeccionó un “Ayuda memoria referente a la orientación política del gobierno”16. En él se reflejaba la imagen que el Gobierno quería transmitir a sus agentes. Con un lenguaje llano se informaba acerca de la organización del gobierno, su orientación, la conformación de las estructuras ministeriales y los consejos desde sus relaciones mutuas. Se daban a conocer las lógicas del Poder Ejecutivo, los discursos orientativos de Perón. Eran cuadros de situación cuya meta permitía a los empleados ubicar su propia actividad dentro de una estructura global con la cual debían interactuar.

15De igual modo, las operatorias de la función pública se desagregaban a los efectos de instalar procedimientos uniformes. Eran reglas generales a ser interiorizadas por todas las categorías de funcionarios, que procuraban que nada quedara librado a la subjetividad. Encuadernados en un formato que permitía agregar y quitar las hojas, estas carpetas/libros, permitían su actualización permanente: ante cualquier cambio sólo se eliminaba aquello que no servía.

16Los Manuales se armaban para los “equipos”. La metáfora deportiva, utilizada también en la presentación del plan, es adecuada, pues estos equipos se visualizan como conjuntos de pares que competían con otros para ganar en eficiencia y operatividad, pero que para ello estaban obligados a coordinar sus acciones. Los equipos eran transversales a varios organismos y reforzaban la estrategia de integración de las diferentes áreas de gobierno. Esas articulaciones debían evitar los conflictos e intereses controvertidos que podían obstaculizar la acción de gobierno.

17En el Ayuda memoria se ponía el énfasis en estas líneas de coordinación que al igual que los Consejos apuntaban a una administración apoyada en la cooperación, que atenuara competencias y controversias en pos de una planificación consensuada. Asimismo, intentaba ofrecer una imagen homogénea hacia el exterior, una suerte de reaseguro de coherencia y fuerza de los lineamientos de acción que se postulaban. Desde sus intentos por asegurar orden y jerarquías, capacidades institucionales y competencias técnicas, la ST aspiraba a una organización racional del Estado que asegurase la “cientificidad”, insumo considerado esencial para la correcta toma de decisiones ejecutivas sobre los rumbos del gobierno.

  • 17  Esta escasez de datos es un latiguillo utilizado permanente para justificar el fracaso de las mism (...)

18Otro elemento clave, vinculado a la capacidad institucional, era la escasez de estadísticas o la fragmentación de las mismas17. Para planificar era necesario conocer, y el conocimiento se vinculaba con la capacidad de diagnóstico para proyectar tendencias y aunque en la época estos procedimientos eran aún rudimentarios, por detrás de ellos se perfilaba la ilusión de dominar el futuro. Uno de los primeros cambios que se realizaron fue la creación de la Dirección General de Estadísticas, en la esfera del Ejecutivo, la ST. Así, el organismo de planificación por excelencia absorbió todos los organismos que hasta ese momento llevaban adelante tareas de relevamiento documental en las diferentes dependencias del Estado – a excepción de la de defensa. La calidad de sus trabajos y el uso de los datos no deben hacernos olvidar que la recopilación de información, el saber, el conocer la sociedad, quedaba en manos de la Presidencia, que se erigió en centro monopolizador de la información. La posesión del saber técnico permitía la previsión y la planificación. Se decretó la disolución de los organismos estadísticos que dependían de los diferentes ministerios y secretarías y se reinsertaron en una estructura única en la esfera presidencial. Esta política no se llevará adelante sin una oposición creciente de los ministerios.

  • 18  Un ejemplo en el discurso de Perón ante las Cámaras solicitando la aprobación de las leyes. 1 de M (...)

19Pero al margen de la imagen que el gobierno quería darse de sí mismo, la tensión que recorría el Plan residía en las controvertidas relaciones entre lo que técnicamente “debía ser” y lo que políticamente “era factible realizar”. En ese punto mencionamos la pugna entre personalidades que pretendieron proteger sus privilegios. De ahí la reiteración en documentos de índole reservada, donde se insiste sobre la idea del consenso y la coordinación destinados a los funcionarios. Estos problemas afectaban directamente las relaciones políticas, así como las que se vinculaban con sus bases de poder.18

  • 19  AGN-ST Legajo 640 y Decreto Nº

20Este cúmulo de obstáculos se dirimía al interior del propio gobierno e imposibilitaba articular las políticas. Para enfrentarlo se crearon organismos transversales de control. En 1946 el Consejo Económico y Social y el Consejo Económico Nacional; en 1948 se creaba, también subordinado a la Presidencia, el “Consejo de Coordinación Interministerial”19. Por otro lado se organizaba el Consejo Federal Coordinador de Planes de gobierno, que colaboraba con el anterior y se abocaba a los problemas suscitados en las provincias. Estos espacios institucionales, al igual que la ST, tenían como horizonte de sentido una idea de planificación y centralización, pero al mismo tiempo, eran los espacios para dirimir los conflictos y disputas suscitados al interior mismo del gobierno.

21La gestión de gobierno de esos primeros años registró esas dificultades e intentó a su manera superarlos mediante las herramientas e instrumentos disponibles en ese escenario histórico.

Un funcionario para la “Nueva Argentina”

  • 20  Subsecretaria de Informaciones. Buenos Aires. Presidencia de la Nación Manual Práctico del 2º Plan (...)

22La “Nueva Argentina” es la imagen que condensa lo que el peronismo había significado en el proceso político abierto en la inmediata posguerra. Pero si aquello que había hecho emerger al peronismo se consolidaba, este debía, para garantizar su continuidad en el largo plazo, articular y encontrar nuevas significaciones, así como reducir las expectativas. Por otra parte, el desgaste natural de años de gestión y una crisis económica que impactaba sobre sus bases de poder eran temas no menores a la hora de realizar un balance en el seno del gobierno peronista, así como para encontrar algunas soluciones. El anuncio del Segundo Plan quinquenal, por ejemplo, era una forma de demostrar qué es lo que se iba a realizar pero también reducía los imaginarios sobre lo que se iba a hacer20. Esta misma operatoria se ejerce en otras esferas, incluidas las del propio peronismo como estructura política. La creación en ese período de la Escuela Superior Peronista y sus contenidos es indicativa de los intentos de reducir los imaginarios múltiples al interior de los sectores del movimiento en el gobierno.

  • 21  AGN-ST Legajo 664.

23En esta línea de búsqueda de legitimación no eran menores los problemas asociados a la gestión, reconocidos al interior del gobierno, y sobre los cuales se inician un conjunto de operatorias. Una de las primeras medidas refiere al ordenamiento de los organismos de estado. Dicho ordenamiento se intenta resolver con una nueva ley de ministerios y un debate entre los responsables sobre la delimitación de las funciones de cada uno, y a su vez se intentan evitar las pugnas que se producían entre los responsables directos de las políticas “porque quiero que este asunto lo dilucidemos bien entre los señores ministros, […] Con esto se acabarán todas las modificaciones. Aquí hacemos compartimentos estancos de modo que cada uno en lo suyo21.

24En esta nueva estructura hay dos elementos que me interesa indicar. Por un lado, la consolidación de un elenco técnico en el área de economía. Los problemas económicos se constituyen en dilemas de especialistas y el peronismo desdobla el área en múltiples estructuras –tema indudablemente indicado para otro trabajo-. Por otra parte, la institucionalización de ministerios transversales: el ministerio de Asuntos Técnicos y el de Asuntos Políticos. Hasta ese momento eran estructuras directas de la presidencia. Como enfatiza Maria Mercedes Prol (2007), eran los encargados de dar unidad de dirección, y en los términos del propio peronismo: unidad de concepción. Indudablemente esta unidad de concepción remitía a lanecesidad de una sola doctrina como etapa previa a la acción. Así, estos ministerios combinaban asuntos públicos con otros ideológicos e identitarios. Es el momento en el que la ideología política desempeña una de sus funciones legitimando las nuevas instituciones, y estableciendo nuevas relaciones entre gobernantes y gobernados. Esto se realiza mediante la proclamación de nuevos principios de acción de la doctrina a través de la tentativa de creación de una nueva ortodoxia.

  • 22  Raul Mendé. Medico santafecino de profesión. Dirigente de la Juventud Católica en la segunda mitad (...)

25La esfera de la formación de cuadros políticos del propio peronismo y la de los funcionarios quedan ambas bajo la responsabilidad de Raúl Mendé, figura opaca y poco visible del peronismo de ese período, solo equiparable a la figura de Román Subiza, quien era el responsable del Ministerio de Asuntos Políticos22. En este caso observaremos la serie de actividades concretas que tenían el objetivo de transformar al sector público. En esta operación, como se verá a continuación, también hay un intento de mejorar las capacidades del estado en términos de quiénes eran los encargados de desenvolverlas en consonancia con las metas del gobierno.

  • 23  Sáenz, Carlos María. El estatuto de Funcionarios Públicos. Universidad de Santa Fe. 1954.
  • 24  AGN.ST. Legajo 683.
  • 25  Entre otros ejemplos: Perón Señala Normas para la Función Pública, Buenos Aires. 1952; Presidencia (...)

26En esa orientaciónel capítulo XXVIII del segundo plan quinquenal precisa los alcances de la racionalización de la administración mediante lo que se define como “la unidad de concepción del gobierno y la unidad de acción del estado”. El objetivo último es sistematizar y conformar un código administrativo y un estatuto de funcionario público que establezca como medida inmediata la “función y responsabilidad social de la administración23. El IIPQ decía que “el personal de la administración pública tiene a su cargo una función social antes y por encima de su función administrativa”. La noción de responsabilidad social de la administración plantea un quiebre con la imagen de una administración rutinizada (viejo slogan de la burocracia neutral) y entonces precisamente se espera un compromiso con los nuevos valores de la “Nueva Argentina”. Raúl Mendé, responsable del MAT, decía: “los funcionarios de la administración se hacen más con la experiencia que con la ciencia”, y cuestionaba así las claves de la gestión anterior. Para ello explicaba que la aspiración es servir mejor al gobierno, “pensando más con criterio de funcionario de gobierno que con criterio técnico, infundiéndoles la doctrina peronista que les hace falta, ya que existe una gran diferencia de criterio en el aspecto de la economía social, entre el pensamiento de los funcionarios y el pensamiento del gobierno y hacerles conocer el espíritu de la nueva constitución que no parecieran conocer”. Entiende que con la colaboración de cada uno de los funcionarios en este aspecto habría hecho el aporte más importante a la revolución, si al cabo de la tarea se conseguían formar cien funcionarios peronistas. Para ello se fundaba la escuela que estaría a cargo del Dr. Agustino, a la sazón director de planificación del ministerio y que venía actuando en la ST anterior. El ministro “Agregó que nada podrá realizarse con funcionarios insensibles a la realidad del peronismo, y que, a la frialdad de las leyes y las disposiciones había que agregar el sentido innovador de doctrina de gobierno peronista. Expresa que estando el General Perón realizando un gobierno que consulta las expresiones de una doctrina todo empleado publico de cualquier jerarquía aun los maestros deben servir esos principios o dejar de ser empleados públicos, reiterando que lo que hace el presidente es lo que el pueblo quiere, porque si así no lo hiciera defraudaría al pueblo24. El cambio de quien conducía la Secretaría Técnica y que ahora se hacía cargo del ministerio es ilustrativo de una ruptura. Ruptura que apunta a quebrar la aspiración de neutralidad de la primera etapa y la lógica más tradicional y rutinizada de la burocracia para formar cuadros comprometidos con las políticas peronistas. Pero no es menos cierto también que se apuntaba a una capacitación “comprometida” que tenia en la mira una implementación eficaz de las acciones. Por un lado, se balizan los saberes y las actividades de los funcionarios y por el otro, la solicitud de compromiso con el gobierno se imponía mediante exigencias como la jura de la nueva constitución, aunque frente a esa obligación se registran fuertes resistencias y múltiples despidos (ver en MAT). Cara y contracara de esa reconstrucción de la mística, del compromiso y de la ortodoxia de gobierno se plasmaban en los cuadernos sobre los deberes del funcionario editados por la Subsecretaria de Informaciones y repartidos al conjunto de la administración. En los cuadernos se explican los procedimientos: cómo ingresar un expediente y cómo acelerar los trámites, pero también se precisan la necesidad del trato igualitario a todas las personas. Complementariamente, la folletería “fija” las nociones y conceptos, retomando discursos como “Perón señala los deberes del funcionario público25.

  • 26  Secretaría de Industria y Comercio. La función Pública. Ediciones de la secretaria de Industria y (...)

27La tapa de uno de los folletos es más que ilustrativa. Una figura de white collar, un funcionario de traje y corbata, es rodeado por una bandera argentina donde se distinguen las frases de Perón sobre la responsabilidad y el rol social del funcionario público. Estos dispositivos acompañaban el relanzamiento de la segunda etapa del gobierno peronista, apelando a la vocación de servicio. Nada quedaba librado a la subjetividad de los empleados26.

  • 27  La escuela que estaba prevista para el quinquenio 1953/57.

28Esta operatoria de una carrera administrativa, el adoctrinamiento, la capacitación, cursos de perfeccionamiento técnico, escuelas de aprendizaje, de capacitación administrativa, de formación complementaria que se realizan en cada uno de los departamentos y finalmente la erección de la Escuela Superior del Estado para los cargos jerárquicos nos permite a su vez comprender cómo se pensó la conformación de una nueva rutina (en el sentido burocrático), una nueva normativa, que hasta ese momento producía tensiones sustantivas a la hora de impulsar las políticas desde este estado ampliado27. Es decir, por sobre el intento de “peronizar” hay lógicas de instauración de nuevas normas y tramas burocráticas de conformación de una nueva racionalidad estatal y de creación de nuevas capacidades institucionales funcionales al régimen político de esos años.

  • 28 Adoctrinamiento peronista. Cursos del Ministerio de Obras Públicas de la Nación. Tomo 1. Adoctrinam (...)

29Los criterios de los programas son elaborados en el Ministerio Técnico, en el que se define una estructura inicial para los cursos de adoctrinamiento en tres bloques. Los dos primeros ítems son “Doctrina de gobierno” y “Constitución Nacional”, y el tercero, cuyos contenidos varían de ministerio en ministerio, analiza el segundo plan de gobierno y puntualmente las operatorias de cada ministerio y sus políticas. Trabajamos con los cursos que fueron dictados en tres de ellos. Dos de las nuevas reparticiones: la de comercio exterior y la de asuntos técnicos, y el ministerio de obras públicas con una trayectoria relevante desde su creación en 189828. El tradicional Ministerio de Obras Públicas utiliza la última hora de los días viernes en la realización de estos cursos (en un número de 1988), que se desarrollan entre julio a noviembre de ese año. Para ello edita tres volúmenes. La evaluación es a través de un cuestionario con las respuestas correctas de los 18 temas y clases en los que se divide el curso. Por su parte el Ministerio de Comercio Exterior dicta cursos diferenciados para los distintos estratos de los funcionarios del ministerio y entidades descentralizadas con una duración de dos meses en la última hora de trabajo tres veces por semana y dividido en seis materias. En el Ministerio de Asuntos técnicos son charlas del propio Ministro una vez por semana que finalizan con un trabajo práctico. El objetivo: “inculcar las nuevas normas de la administración pública”.

30En todos ellos el énfasis se pone en el papel activo de cada uno de los actores estatales y en cuál es su espacio de actuación. En todos se define la planificación, qué es un plan, cómo funcionaba el estado en el período anterior y cuáles fueron los cambios operados, así como las nuevas actividades, los organismos dependientes de cada ministerio, las obras y acciones previstas para el quinquenio (1953-1958) con su respectiva justificación que remitía al IIPQ. En esta parte se diferencian y cada uno de los ministerios desplegaba aspectos puntuales. Por ejemplo, el de Obras Públicas: las obras viales, sanitarias, puertos y vías navegables, las obras arquitectónicas, elevadores de granos, catastro nacional, así como las obras de la Fundación Evita y las escuelas.

31El Ministerio de Comercio Exterior, en el que se aclara que la inscripción a los cursos es voluntaria, puntualiza la concepción económica y en ella los aspectos financieros y política de crédito. La política de precios del mercado internacional, la diversificación de los mercados exteriores, la política de radicación de capitales así como el comercio latinoamericano y dentro de este el caso de Chile y el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI).

32El MOP profundiza la capacitación en las escuelas de aprendices que funcionan en las dependencias de Obras Sanitarias, Administración General de Vialidad Nacional, la de aprendices para obreros y tripulantes “Evita” de la Dirección Nacional de Construcciones Portuarias y Vías Navegables, así como cursos de capacitación administrativa en el edificio central del ministerio, Administración General de Vialidad, Astillero Central, y Obras Sanitarias, en el que se matriculan unos 2000 obreros. De esta manera,

  • 29  Discurso del Ministro de Obras Publicas al inaugurar los cursos y Resolución Nº 1520. Ministerio d (...)

“el agente de estado ha dejado de ser, según el concepto del general Perón un simple asalariado, un ejecutor mecánico de tareas o funciones preestablecidas para transformarse en un colaborador efectivo pensante esencial de la acción del gobierno”. Así se pensaba “el fin primordial de formar operarios competentes para atender sus necesidades técnicas (pero) que al presente es necesario proveer a la adecuada formación espiritual y cívica de quienes concurren a esos institutos. […] El perfeccionamiento de la administración pública, su desenvolvimiento regular, ágil y activo, su empresa cada vez más efectiva indilatoria [sic] vendrá por los dos caminos señalados en el segundo plan quinquenal: adoctrinamiento y capacitación.”29

33Finalmente, en torno de los proyectos y de los esfuerzos observamos una estrategia por educar a los funcionarios del gobierno, pieza clave dentro de un programa planificador que apuntaba a racionalizar las políticas, en el marco del Estado que amplia sus competencias. Luego de 1950, en el contexto de la Nueva Argentina, su perfil estaba atravesado por capacidades de difícil conciliación. Eficiencia, racionalidad y control político fueron los términos de una difícil ecuación, pero si en su génesis hubo un intento por consolidar un equipo de gobierno competente, las oportunidades del sistema facilitaron la creación de espacios de control ideológico funcionales a las nuevas estrategias políticas.

34La comprensión sociohistórica de los procesos instituyentes del estado peronista define un aspecto tan fundamental como descuidado para la indagación historiográfica de la cultura política del período. En definitiva, en ese sentido hemos procurado recorrer un objeto documental que da cuenta de un aspecto parcial –pero ejemplar- que formó parte de un amplio proceso de creación y construcción de prácticas de acción estatal cuyo develamiento nos alerta sobre una tarea necesaria e inacabada, la de la comprensión de aquello que se nos había presentado como concluido, y respecto de lo cual observamos un proceso que podemos experimentar con aprensión, pero no sin pensar que no se pensó.

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Notes

1  Ley Nº 13529 y Ley Nº 14121.

2  Presidencia de la Nación. Subsecretaría de Informaciones. Segundo Plan Quinquenal. 1953.

3  Archivo General de la Nación. Fondo Documental Secretaría Técnica. Legajo 664. Desde ahora AGN-ST. El subrayado en el original.

4  Recupero en esta frase una modalidad analítica planteada por Alain Badiou (2005).

5  (Elena Eduardo,2005) y (Acha, Omar,2004)

6  AGN-ST. Legajo 683.

7  Tal como plantea Daniel Campione (2003) las segundas y terceras filas de la administración pública y de las FFAA recibían la “oportunidad” de ascender en sus carreras y con ellos ascendían profesiones nuevas: Los economistas, los ingenieros. Los auténticos "hombres nuevos" en la función pública lo eran bastante menos. También en el terreno de reclutamiento de sus elites político-aministrativas, el peronismo combinó la innovación y la tradición, la continuidad y el cambio. Pero una característica común a todos ellos se relaciona con un pensamiento identificado con el rol conductor del aparato estatal y una arraigada convicción sobre la importancia de la adopción de criterios técnicos y científicos basada en la estadística, la planificación y el análisis que permitía, inicialmente, una relativa autonomía respecto a los intereses económicos y políticos que habían predominado en el período anterior.

8  Presidencia de la Nación. Secretaría Técnica. Plan de Gobierno. 1947-1951. 1946

9  Entre otros autores Kuisel (1981) da cuenta de las políticas de planificación en Francia en la década de 1930 y 1940.

10  Figuerola José. La colaboración social en Hispanoamérica. Editorial Sudamericana. 1943.

11  AGN-ST. Legajo 640 y 664. A su vez estas estrategias eran un tema común en los debates previos al período que analizamos. Véase entre otros (Persello. 2004).

12  Proyecto de la Escuela Superior de Administración en AGN-ST. Legajo 640 y 683.

13  Presidencia de la Nación. Op.cit ps 79-80.

14  AGN-ST. Legajo 657. Hay ejemplos de exoneraciones del primer período.

15  AGN-ST. Legajo 456 y 641.

16  Presidencia de la Nación. Secretaria Técnica. Ayuda memoria referente a la orientación política del Gobierno. 1947-1951. Segunda edición. 1949.

17  Esta escasez de datos es un latiguillo utilizado permanente para justificar el fracaso de las mismas.

18  Un ejemplo en el discurso de Perón ante las Cámaras solicitando la aprobación de las leyes. 1 de Mayo de 1948.

19  AGN-ST Legajo 640 y Decreto Nº

20  Subsecretaria de Informaciones. Buenos Aires. Presidencia de la Nación Manual Práctico del 2º Plan quinquenal. 1953.

21  AGN-ST Legajo 664.

22  Raul Mendé. Medico santafecino de profesión. Dirigente de la Juventud Católica en la segunda mitad de la década de 1930, actuó como Secretario de Campaña del Consejo Arquidiocesano, secretario y presidente del Centro Universitario de Medicina. No se le conoce actuación profesional pero desde la creación de la Fundación Eva Perón (1948) aparece entre sus filas y posteriormente “salta” al ministerio de Asuntos Técnicos cuando este fue creado y se acepta la renuncia de José Figuerola en 1949.- En 1950 edita su libro El justicialismo. Doctrina y realidad peronista. Editado por Talleres Anglo Argentinos. Este texto es una base de la consolidación del justicialismo como doctrina del peronismo y de lo que se desarrolla en los cursos que estamos analizando.

23  Sáenz, Carlos María. El estatuto de Funcionarios Públicos. Universidad de Santa Fe. 1954.

24  AGN.ST. Legajo 683.

25  Entre otros ejemplos: Perón Señala Normas para la Función Pública, Buenos Aires. 1952; Presidencia de la Nación, Subsecretaria de Informaciones; Dijo Perón Buenos Aires, 1953.

26  Secretaría de Industria y Comercio. La función Pública. Ediciones de la secretaria de Industria y Comercio de la Nación. 1949.

27  La escuela que estaba prevista para el quinquenio 1953/57.

28 Adoctrinamiento peronista. Cursos del Ministerio de Obras Públicas de la Nación. Tomo 1. Adoctrinamiento Peronista; Tomo 2 Constitución Justicialista, Tomo 3 Segundo Plan quinquenal. Talleres gráficos del Ministerio de Obras Públicas. 1952. Adoctrinamiento peronista Cursos. Ministerio de Comercio Exterior. 1952. .Adoctrinamiento peronista Curso. Ministerio de Asuntos Técnicos. 1952 y 1953.

29  Discurso del Ministro de Obras Publicas al inaugurar los cursos y Resolución Nº 1520. Ministerio de Obras Públicas. 18 de Mayo de 1952.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Patricia M. Berrotarán, « Educar al funcionario: “de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias” (Argentina 1946-1952). », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Débats, mis en ligne le 16 juin 2008, consulté le 28 août 2016. URL : http://nuevomundo.revues.org/36602 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.36602

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Auteur

Patricia M. Berrotarán

Universidad Nacional de Quilmes pberrot[at]gmail.com

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