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Alvaro Augusto de Borba Barreto

Uruguai: regras, procedimentos e decisões na implantação dos municípios (2010-2015)

[25/01/2016]

Résumés

O texto analisa o processo de definição da listagem de municípios implantados em 2010 no Uruguai e daqueles instalados em 2015, bem como o quadro geral da municipalização no país. Ele tem como fontes a legislação relativa ao tema, material de imprensa e estudos produzidos por investigadores locais. Apresenta as regras formais a partir das quais um determinado território ou localidade pode passar a ter autoridades locais eletivas; discute os primeiros municípios criados, o modo como estão distribuídos entre os departamentos e o contingente eleitoral que abarcam; discorre sobre aqueles instalados em 2015.

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Texte intégral

Introdução

  • 1 Trata-se da Lei 18.567, a que se seguiram quatro normas legais: 18.644, de 12 fev. 2010 (revogou e (...)

1Em setembro de 2009, o Uruguai aprovou a “Lei de Descentralização Política e Participação Cidadã”1, por meio da qual modificou sua estrutura estatal, composta pelos âmbito nacional e departamental desde que se estabeleceu como Estado independente, e instituiu o município, um terceiro nível de governo e de administração.

  • 2 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 3º, 5; art. 9o. Consultado em: 1 (...)
  • 3 É o chefe do poder executivo departamental, cargo foi criado em 1908 como uma autoridade individual (...)

2Ele foi estabelecido como um corpo coletivo, formado por cinco membros, eleito diretamente pela população2. Não há inovação nesse quesito: o fato de todas as povoações terem cinco cargos, independentemente do contingente populacional, segue o formato que vinha sendo adotado desde a Constituição de 1934 para as Juntas Locais (JL), os organismos que antecederam os municípios, criados por livre escolha do Intendente3, e que não apresentam caráter eletivo (com exceção de três).

  • 4 Denominação oficial com a qual um partido ou uma aliança de partidos participam de eleições. Após a (...)
  • 5 O modelo é semelhante ao adotado para a escolha de Intendente (e Presidente até a reforma constituc (...)
  • 6 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 9º e 11. Consultado em: 19 nov. (...)

3O primeiro nome da lista mais votada do lema4 mais votado torna-se o Alcalde5, quem preside o município, é o responsável pela direção administrativa e pela representação externa do órgão, sendo um primus interparis. Os outros quatro são denominados conselheiros6 e controlam o exercício das atribuições do Alcalde, participam das sessões e votam nas decisões, que são tomadas por maioria simples.

4Em 2010, menos de um ano após a aprovação da lei, os primeiros municípios foram constituídos, as respectivas autoridades locais eleitas e empossadas. Em 2015, novos municípios foram criados e inicioum o segundo período administrativo dessas instituições.

5Este artigo descreve o processo de definição dos municípios que foram implantados em 2010 e daqueles instalados em 2015, bem como promove uma análise do quadro de municipalização no Uruguai. Tem como fontes a legislação relativa ao tema, material de imprensa e estudos produzidos por investigadores locais, e está organizado em três seções. A primeira apresenta as regras a partir das quais um determinado território pode passar a ter autoridades locais eletivas. A segunda se dedica a discutir os primeiros municípios criados, o modo como estão distribuídos entre os departamentos e o contingente eleitoral que abarcam. A terceira está voltada a apresentar e ponderar aqueles que foram instalados em 2015.

Requisitos para criação de município

  • 7 A presença desses termos levou algumas autoridades a entenderem que a jurisdição não abarca as área (...)
  • 8 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 1º, inc. 2o. Consultado em: 19 n (...)
  • 9 Alvarado, Raquel. “Reflexiones en torno al manejo de la dimensión territorial en la formulación e i (...)

6O primeiro dos requisitos estabelecidos pela legislação determina que o município deve ser criado em uma circunscrição territorial urbana e suburbana7 que forme uma unidade com personalidade social e cultural e com interesses comuns que justifiquem a existência de estruturas políticas representativas e que facilitem a participação cidadã8. Tal medida opera mais como a afirmação de um princípio do que propriamente como uma norma jurídica, pois, como argumenta Alvarado, não apresenta elementos que permitam identificar a partir de quais critérios ou indicadores seria possível atestar que um território forma uma unidade com as características acima listadas9.

  • 10 Há caso de Cerro Chato, com 3 mil habitantes, cujo território abrange três departamentos (Durazno, (...)

7A seguir, o art. 3º da norma impede incluir territórios pertencentes a mais de um departamento, ou seja, afirma os municípios como estruturas intradepartamentais10. Esta não é uma questão menor, e sim um postulado-chave a motivar este processo, afinal os municípios redistribuem o poder que até então estava concentrado no Governo Departamental (GD) e atingem diretamente, e antes de tudo, a capacidade decisória do Intendente.

  • 11 Este é o mesmo contingente populacional fixado na Lei 9.515 – promulgada em 1935, conhecida como “l (...)
  • 12 O órgão legislativo unicameral, composto por 31 membros, independentemente do contingente populacio (...)

8Respeitado tais pressupostos, a legislação exige como condição básica uma população de pelo menos 2 mil habitantes11. O território que atinge esse requisito torna-se compulsoriamente município, pois a Junta Departamental (JD)12 não tem meios para rejeitar a proposta de criação e tampouco o Intendente de deixar de encaminhá-la. Contudo, a Lei 18.567, art. 24, fixou que a instalação dos municípios ocorreria em duas etapas (2010 e 2015), respeitando um dos princípios que a disciplinam: a gradual transferência de atribuições, de poderes jurídicos e de recursos aos municípios, de modo que a exigência de 2 mil habitantes foi integralmente aplicada somente a partir de 2015.

  • 13 Para evitar dúvidas, a nova redação desse artigo, definida pela Lei 18.644, explicitou que a capita (...)

9Entretanto, o art. 24 trouxe outra determinação, que era coerente com a ideia da implantação gradual dos municípios e, ao mesmo tempo, flexibilizava o etapismo constante na regra anterior: a garantia da instalação imediata de ao menos dois municípios por departamento. A partir dela foi estabelecida a realização de eleição em todas as povoações com mais de 5 mil habitantes. Nos departamentos em que não existissem duas com essa condição, seriam incluídas localidades que contassem com mais de 2 mil habitantes em ordem decrescente de população até atingir esse patamar13. Porém, a medida resultou ineficiente, pois o departamento de Flores não contava com nenhuma localidade, além da capital, que superasse esse limite, de modo que não foi possível que todos os departamentos tivessem ao menos dois municípios instalados em 2010.

  • 14 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 1º, inc. 3o. Consultado em: 19 n (...)
  • 15 República Oriental do Uruguai. “Constituição da República 1996”, art. 262, inc. 2º. Consultado em: (...)

10Além dessas regras que definem a criação obrigatória dos municípios, há os casos em que eles podem ser criados voluntariamente, a partir de proposta do Intendente e aprovação da JD, o que torna a decisão variável conforme o partido no poder no departamento e a orientação do Intendente frente à questão, pois inegavelmente o poder de iniciativa reside nas mãos dele. Estão inclusos nesses casos os territórios com menos de 2 mil habitantes14, bem como as capitais departamentais. Estas, desde a Constituição de 1996 podem se tornar um ou mais de um município, o que é reafirmado na Lei 18.56715. Assim, por conta do papel estratégico que desempenham nos departamentos e a íntima vinculação com o poder do Intendente, paradoxalmente, elas assumem status semelhante ao dos territórios que têm menos de 2 mil habitantes.

  • 16 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 16. Consultado em: 19 nov. 2014. (...)
  • 17 A salvaguarda estabelecida é a necessidade de verificar a validade dessas assinaturas por meio de a (...)
  • 18 Como o utilizado por Guillermo Besozzi (Partido Nacional), Intendente de Soriano, que não deu andam (...)

11A lei também abriu espaço para que 15% dos eleitores de uma determinada localidade ou circunscrição possam reivindicar ao GD a municipalização, sendo o Intendente autônomo para encaminhar ou não a proposta16. A Lei 19.272 mudou este entendimento e tornou imperativo que a iniciativa seja apreciada pela JD, ressalvado que o Intendente deve necessariamente ser ouvido, e que o quórum necessário para a aprovação é de dois terços17. Há um nítido avanço em relação ao regulamento anterior, pois foi eliminado o poder de veto formal (de bolso) do Intendente18. Porém, ele continua com um amplo poder de veto político, visto ser bastante improvável que uma proposta rejeitada pelo Intendente consiga dois terços dos votos da JD na qual o governo tem maioria automática.

12Assim, as possibilidades para a criação de municípios podem ser resumidas em: a) obrigatória para territórios que possuam mais de 2 mil habitantes (e que foi totalmente implantada em 2015); b) facultativa, em duas situações: 1) territórios com menos de 2 mil habitantes por solicitação de 15% dos moradores ou por iniciativa do próprio Intendente; 2) capitais departamentais por iniciativa exclusiva do Intendente. Nessas situações, é necessária a aprovação da JD (por maioria absoluta se iniciativa do Intendente ou por 2/3 se proposição popular).

  • 19 A zona eleitoral (“circunscrição”) é uma divisão do território dos departamentos, realizada pela Co (...)

13É importante destacar que as zonas eleitorais são a base a partir da qual, em um determinado território, a existência de efetiva unidade cultural é atestada, a quantidade de população contabilizada e, consequentemente, ocorre a delimitação correspondente ao município19. A realização de tal tarefa, bem como a sugestão da denominação do município, é de iniciativa do Intendente, cabendo à JD analisar e aprovar a proposta.

  • 20 Na Lei 18.567 esta determinação se refere apenas a 2010 e consta nas disposições transitórias (art. (...)

14Desse modo, no caso daqueles municípios de criação obrigatória, a tarefa do Intendente é discriminar qual ou quais zonais eleitorais correspondem ao território de cada um e encaminhar a proposta à JD para deliberação. Em 2010, ela compreendia todos aqueles com mais de 5 mil habitantes ou os dois mais populosos que contemplassem 2 mil habitantes, se não fosse possível cumprir a norma anterior. A partir de 2015, ela implicou discriminar aquelas com mais de 2 mil habitantes que não foram criadas em 2010 ou que atingiram esse patamar ao longo do período. Contudo, quando esta missão não é cumprida em sua integralidade, a lei autoriza o Presidente da República a substituir o poder de iniciativa do Intendente e a Assembleia Geral, o parlamento nacional, o da JD20.

15Quando se tratam de comunidades com menos de 2 mil habitantes e da capital departamental, ou seja, aqueles de criação voluntária, a tarefa em 2010 foi decidir se propunha a criação de um ou mais municípios e se acolhia eventuais iniciativas provenientes de 15% dos moradores do território que pretendia se municipalizar. A partir de 2015 (e os que se seguirem), a mudança ocorre apenas no âmbito da proposta popular, pois a atividade é se manifestar sobre o tema na consulta obrigatória da JD. Assim como na situação anterior, se decidir pela criação do município deve delimitar a abrangência ao discriminar as zonas eleitorais correspondentes. No caso de proposta de criação voluntária não cabe ao Presidente intervir na decisão do Intendente ou da JD.

  • 21 Cardarello, Antonio. “Muchas dudas, algunas certezas y escaso entusiasmo. Las Elecciones municipale (...)
  • 22 Pode-se argumentar que a necessidade de os municípios formarem uma “unidade social e cultural”, con (...)

16Desse modo, as zonas eleitorais correspondem à jurisdição dos municípios e configuraram o distrito eleitoral em que o pleito vai ocorrer. Carderello argumenta que a medida permite ao Intendente promover a manipulação dos distritos eleitorais ao desenhar os municípios (gerrymandering)21. No entanto, duas condicionantes limitam a capacidade de manipulação: a possibilidade de a Presidência e o parlamento atuarem como “revisores” das ações dos departamentos nos casos de criação obrigatória; e o fato de ser possível agregar arbitrariamente zonas eleitorais já estabelecidas pela Corte Eleitoral para efeito da criação de município, mas não o de eliminar a unidade dessas zonas, pois a divisão preexistente condiciona as possibilidades de eventual manipulação22.

  • 23 República Oriental Do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 25. Consultado em: 19 nov. 2014. (...)

17Outra preocupação da legislação foi estabelecer prazos para que esse trabalho fosse realizado, de modo a permitir a inclusão dos municípios no pleito subsequente. No caso de 2010, a situação era mais preocupante, pois, dado o ineditismo da matéria, haveria mais municípios a serem criados, uma grande demanda de trabalho, acompanhada de pouco tempo para a realização de tais tarefas, tendo em vista que, por determinação constitucional, a eleição estava marcada para 9 de maio, concomitantemente à disputa departamental. Assim, uma regra transitória da Lei 18.567 estabelecia um período de 120 dias, contado a partir de sua promulgação, para que os governos departamentais fixassem a denominação e a delimitação territorial dos municípios a serem instalados em 201023. Em termos práticos, o prazo se esgotava na primeira quinzena de janeiro de 2010, porém, com a aprovação da Lei 18.644, ele foi ampliado para 15 de fevereiro.

  • 24 Na Lei 18.567 esse prazo era de 60 dias. Porém, a Lei 18.644, que protelou em 30 dias o limite para (...)

18A norma ainda indicava que, vencido o período, se os departamentos não cumprissem no todo ou em parte aquela determinação, a Presidência da República estava autorizada a elaborar a nominata correspondente – e para isso deveria levar em conta os dados populacionais do Instituto Nacional de Estatística (INE) – e remetê-la ao legislativo. Este, por sua vez, teria um prazo de 30 dias para deliberar24.

Os Municípios criados em 2010

19A previsão legal se mostrou correta, pois os departamentos não desempenharam plenamente o papel a eles destinado. Logo, em 25 de fevereiro de 2010, o Presidente Tabaré Vázquez (Frente Ampla) encaminhou uma proposta com a relação completa dos municípios a serem instalados em 2010, com suas respectivas zonas eleitorais.

  • 25 No caso dos dois primeiros, o Intendente encaminhou a proposta à JD, que não deliberou. No de Soria (...)
  • 26 Em Artigas, Durazno, Flores, Rivera, Tacuarembó e Treinta y Tres, o decreto departamental não espec (...)
  • 27 Na realidade, a proposta da Presidência concordava com aquelas formuladas pelos Intendentes de Colo (...)

20Na exposição de motivos que a acompanhou, ele indicou que se baseou em dados do INE, bem como do Censo de 2004 e de informações relativas aos eleitores habilitados ao pleito de 2009, estas divulgadas pela Corte Eleitoral. No mesmo documento, é explicitado que: três departamentos não definiram os respectivos municípios (Colonia, Lavalleja e Soriano)25; outros o fizeram, na avaliação do Executivo nacional, com imprecisões e omissões na delimitação dos distritos eleitorais correspondentes (Artigas, Durazno, Flores, Maldonado, Montevideo, Rivera, Tacuarembó, Treinta y Tres)26; e não houve reparos às decisões de oito departamentos (Canelones, Cerro Largo, Florida, Paysandú, Río Negro, Rocha, Salto e San José)27.

  • 28 De fato, previa a criação de 88, pois as três Juntas Locais Autônomas e Eletivas (JLAE) anteriormen (...)

21A mensagem presidencial propunha a criação de 91 municípios28. Ela foi aprovada quase integralmente, pois houve a supressão de dois, ambos localizados no departamento de Rivera (Lapuente e Las Flores). Sancionada em 15 de março de 2010, ela tornou-se a Lei 18.653, que definiu os 89 municípios a serem eleitos em 9 de maio de 2010, no prazo de menos de dois meses, portanto.

Quadro 1 - Municípios criados em 2010 no Uruguai discriminados por departamento

Departamento

N

Município

Departamento

N

Município

Artigas

3

Baltasar Brum

Lavalleja

2

José Pedro Varela

Bella Unión

Solís de Mataojo

Tomás Gomensoro

Maldonado

8

Aiguá

Canelones

29

Aguas Corrientes

Ciudad de Maldonado

Atlántida

Garzón

Juan A. Artigas1

Pan de Azúcar

Canelones

Piriápolis

Ciudad de la Costa

Punta del Este

Colonia Nicolich

San Carlos

Empalme Olmos

Solís Grande

La Floresta

Montevideo3

8

A

La Paz

B

Las Piedras

C

Los Cerrillos

CH

Migues

D

Montes

E

Pando

F

Parque del Plata

G

Paso Carrasco

Paysandú

3

Guichón

Progreso

Porvenir

Salinas

Quebracho

San Antonio

Río Negro

2

Nuevo Berlín

San Bautista

Young

San Jacinto

Rivera

3

Minas de Corrales

San Ramón

Tranqueras

Santa Lucía

Vichadero

Santa Rosa

Rocha

4

Castillos

Sauce

Chuy

Soca

La Paloma

Joaquin Suárez2

Lascano

Tala

Salto

6

Colonia Lavalleja

Toledo

Mataojo

Cerro Largo

2

Fraile Muerto

Pueblo Belén

Río Branco

Pueblo Rincón de Valentín

Colonia

6

Carmelo

Pueblo San Antonio

Juan L. Lacaze

Villa Constitución

Nueva Helvecia

San José

2

Ciudad del Plata

Nueva Palmira

Libertad

Rosario

Soriano

2

Cardona

Tarariras

Dolores

Durazno

2

Sarandí del Yí

Tacuarembó

2

Paso de los Toros

Villa del Carmen

San Gregorio de Polanco

Flores

1

Ismael Cortinas

Treinta y Tres

2

Santa Clara de Olimar

Florida

2

Casupá

Vergara

Sarandí Grande

Fonte: República Oriental do Uruguai. “Lei 18.653, de 15 mar. 2010”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/​leyes/​AccesoTextoLey.asp?Ley=18653>; República Oriental do Uruguai. Corte Eleitoral. “Circular 8.544, de 12 mar. 2010”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://elecciones.corteelectoral.gub.uy/​20100509/​SSPMain.asp>.
1 – Foi assim identificado pela Corte Eleitoral, embora a denominação constante na Lei 18.653 seja “Barros Blancos”.
2 – Foi assim identificado pela Corte Eleitoral, embora a denominação constante na Lei 18.653 seja “Suárez”.
3 – Foram assim identificados pela Corte Eleitoral, embora figurem na Lei 18.653 como municípios 1 a 8.

  • 29 Alvarado, Raquel. “Reflexiones en torno al manejo de la dimensión territorial en la formulación e i (...)
  • 30 Oroño, Abel. “Los Municipios en marcha. La descentralización local y los desafíos de su implementac (...)

22Duas foram as críticas principais em relação aos municípios criados. A primeira versou sobre as incoerências contidas na utilização das zonas eleitorais como parâmetro e nas próprias delimitações dessas zonas, o que teria comprometido os desenhos propostos e aprovados. De um lado, elas são divisões administrativas adotadas pela Corte Eleitoral para atender as necessidades relativas ao pleito, logo, podem reunir um conjunto de pessoas sem se preocupar com o fato de elas constituírem ou não uma unidade cultural e social, um dos requisitos estabelecidos pela lei; assim como são compostas por eleitores, enquanto a lei determina a formação do município a partir da população29. De outro, as zonas eleitorais foram desenhadas há muitas décadas, desde então não mereceram revisões significativas, e se mostram imprecisas quando comparadas à ocupação territorial atualmente existente. Quando as eleições eram apenas nacionais ou departamentais essas imprecisões não produziam efeito, todavia, quando a disputa passa a ocorrer em nível local, elas se tornam relevantes e afetam o desenho, a jurisdição dos municípios e o próprio processo eleitoral30.

  • 31 Magri, Altair; Freigedo, Martín. “Municipales 2010: ¿elecciones de segundo orden?”. In: Buquet, Dan (...)
  • 32 República Oriental do Uruguai. Corte Eleitoral. “Circular 8.544, de 12 mar. 2010”. Consultado em: 1 (...)

23Mas esta não era uma crítica às delimitações propriamente ditas, e sim à fonte a partir das quais elas foram construídas. A segunda, sim, atingiu diretamente algumas das escolhas e afirmou que elas não respeitaram uma das determinações contidas na própria lei, qual seja, a de que os municípios deveriam formar uma unidade, com personalidade social e cultural, e com interesses comuns. Um exemplo que ilustra essas restrições está no caso dos oito municípios criados em Montevideo, que desconheceram a experiência de descentralização política por meio de 18 Centros Comunais Zonais, bem como dividiram alguns bairros, instituições que há muitas décadas formavam unidades, caso de La Unión e Belvedere31, ou reuniram bairros diferentes em um conjunto que não formava uma unidade. A denominação recebida – uma sequência numérica, adotada na Lei 18.653; e, por fim, a identificação por letras determinada pela Circular 8.544 da Corte Eleitoral32 – em nada contribuiu para superar essa artificialidade e constituir uma unidade, ao contrário, reforçou a ausência de vínculos dos cidadãos com essas organizações.

Figura 1 – Distribuição dos municípios criados em 2010 pelo território do Uruguai

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Fonte: Observatorio Territorial Uruguai. “Caracterización sociodemográfica de los municipios – reporte 1”. 1ed. Montevideo, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, feb. 2014.

Tabela 1 – Número de municípios instalados, eleitorado total e eleitorado municipalizado por departamento (Uruguai, 2010)

Departamento

Municípios

Eleitorado do Departamento

Total

Municipalizado

%

Artigas

3

58.494

17.659

30,2

Cerro Largo

2

67.526

15.653

23,2

Colonia

6

99.756

59.089

59,2

Durazno

2

46.312

8.417

18,2

Flores

1

21.599

954

4,4

Florida

2

55.323

8.405

15,2

Lavalleja

2

50.409

6.827

13,5

Paysandú

3

89.904

12.434

13,8

Río Negro

2

42.005

15.764

37,5

Rivera

3

82.182

11.549

14,1

Rocha

4

58.130

26.763

46,0

Salto

6

97.418

10.991

11,3

San José

2

77.399

25.568

33,0

Soriano

2

69.273

21.300

30,7

Tacuarembó

2

73.565

14.326

19,5

Treinta y Tres

2

39.627

5.235

13,2

Subtotal 1

44

1.028.922

260.934

25,4

Canelones

29

358.255

358.255

100,0

Maldonado

8

120.436

120.436

100,0

Montevideo

8

1.060.256

1.060.256

100,0

Subtotal 2

45

1.538.947

1.538.947

100,00

Total

89

2.567.869

1.799.881

70,1

Fonte: República Oriental do Uruguai. Corte Eleitoral. “Elecciones departamental y municipales – 09 mayo 2010”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://elecciones.corteelectoral.gub.uy/​20100509/​SSPMain.asp>.

  • 33 A contabilização estabelecida pela lei não é baseada no eleitorado, e sim na população. No entanto, (...)

24Como mostra a fig. 1 e informa a tab. 1, a etapa inaugural da municipalização abrangeu 70,1% do eleitorado nacional33, o que indica uma ampla difusão dessa inovação. Contudo, a distribuição entre os 19 departamentos é muito desigual.

  • 34 República Oriental do Uruguai. Corte Eleitoral. “Elecciones nacionales de 2009”. Consultado em: 19 (...)
  • 35 Apesar disso, não é possível identificar a Frente Ampla com a opção pela plena municipalização, poi (...)

25Em um bloco, ficam três em que os municípios abarcam a totalidade do eleitorado (Montevideo, Maldonado e Canelones), os quais são os mais populosos do país e em conjunto abarcam 60% do eleitorado nacional34, o que contribui decisivamente para a ampla municipalização. Juntos, eles respondem por mais da metade dos 89 municípios criados (45), com destaque para Canelones, que possui 29, o que o torna, de longe, o líder nesse quesito. Eles também são os únicos que municipalizaram suas capitais e, não por acaso, são governados pela Frente Ampla, o partido que liderou a proposta da instituição do terceiro nível de governo e de administração no país35.

  • 36 Nele, com exceção da capital (Trinidad), nenhuma localidade cumpria o patamar mínimo de possuir mai (...)

26Em outro, aparecem 16 departamentos nos quais, no conjunto, os municípios atingem apenas 25,4% do eleitorado, sendo que apenas em Colônia esse índice ultrapassa a metade (59,2%). Em nove desses 16, ele não chega a 20% (Durazno, Flores, Florida, Lavalleja, Paysandú, Rivera, Salto, Tacuarembó e Treinta y Tres). O departamento com menos percentual de eleitores municipalizados é Flores, com apenas 4,4%36.

  • 37 Das 16 capitais não municipalizadas, 12 concentram mais de 50% da população do departamento (Artiga (...)

27Duas razões explicam esse cenário: questões demográficas, vinculadas à inexistência de povoações com 5 mil habitantes e que seriam obrigatoriamente municipalizadas; e a não utilização por parte do Intendente da prerrogativa de municipalizar a capital, as quais concentram significativo contingente populacional desses departamentos37, e tampouco as localidades com menos de 2 mil habitantes.

  • 38 Schelotto, Salvador; Abreu, Patricia. “Municipios y ordenación territorial en Uruguay”, Pampa, 2013 (...)

28Desse modo, a maior parte deles contou apenas com os dois municípios determinados pela lei (Cerro Largo, Durazno, Florida, Lavalleja, Río Negro, San José, Soriano, Tacuarembó e Trenta y Tres). A situação levou Schelotto e Abreu a afirmarem que, neles, a municipalização se deu sob a forma de “pele de leopardo”, ou seja, “a modo de manchas incluidas en extensiones territoriales amplias con circunscripciones municipales – escasas – establecidas a partir de criterios disímiles y con alcances más o menos restringidos”38.

  • 39 Oroño, Abel; Gil De Vargas, Braulio. “Tercer nivel de gobierno y administración en Uruguay”. IV Con (...)
  • 40 Cruz, Rafael de la. “Uruguay – Ley no18.567 de descentralización política y participación ciudadana (...)

29O estudo de Oroño e Gil de Vargas aplicado após a implantação dos municípios identificou algumas tensões decorrentes dos diferentes status atribuídos aos territórios departamentais em relação a esse processo39. O primeiro foco de tensão se dá entre as povoações municipalizadas e as não municipalizadas. As últimas têm a sensação de serem de “segundo nível”, visto não terem autoridades eletivas que apresentem suas demandas ao Intendente. O segundo foco surge em sentido inverso: os territórios municipalizados se sentem preteridos, pois a responsabilidade sobre os não municipalizados é exercida diretamente pelo Intendente e, por isso, eles seriam privilegiados em termos de recursos, mão de obra e investimentos. Nesses casos, a previsão de Rafael Cruz, analista do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) parece se confirmar: as “ilhas” municipais criadas em alguns departamentos podem introduzir uma série de distorções e de desigualdades territoriais no interior desses departamentos, e produzir confusão em torno da responsabilidade pelo fornecimento dos serviços entre as instâncias40.

  • 41 El Telegrafo. “Con la instalación de Chapicuy, las seis juntas locales están en funcionamiento”, Pa (...)
  • 42 El Telegrafo. “Chapicuy, Tambores, Piedras Coloradas y Lorenzo Geyres serían los cuatro nuevos muni (...)

30O terceiro reside naqueles territórios não municipalizados e que até 2010 contavam com uma JL (ainda que não integrada), pois, desde então, ficaram sem nenhuma das modalidades de autoridades locais coletivas, o que gera a sensação de retrocesso institucional. No entanto, este não é o quadro geral, pois em alguns departamentos os Intendentes integraram e/ou criaram JL após o advento dos municípios, seja como uma antecipação da municipalização que ocorreu em 2015, seja como uma alternativa para localidades com menos de 2 mil habitantes, cuja municipalização não seria encaminhada. Um exemplo é Paysandú, departamento em que o Intendente integrou a JL de Chapicuy em 201241 e propôs que a localidade se tornasse município em 2015 (ao lado de outras três), mas se recusou a fazer o mesmo com as JL de Cerro Chato e de El Eucalipto. No caso de outras duas localidades (San Félix e Casa Blanca), ele rejeitou a ideia de municipalizá-las e acenou com a perspectiva de transformá-las em JL42.

  • 43 Observatorio Territorial Uruguai. “Caracterización sociodemográfica de los municipios – reporte 1”. (...)

31Para identificar a grandeza eleitoral dos municípios, este trabalho adaptou uma tipologia construída pelo Observatório Territorial Uruguai43. Não foram utilizadas as variáveis relativas ao contingente populacional e à existência ou não de áreas rurais no território do município que a constituem, e sim a escala e as categorias, de modo que os municípios foram classificados em: pequenos (até 5 mil eleitores), médios (5 a 20 mil) e grandes (mais de 20 mil).

Tabela 2 – Municípios criados no Uruguai em 2010 por contingente eleitoral e percentual do eleitorado municipalizado por tipo

Tipo

Municípios

%

Eleitorado

(% sobre total municipalizado)

Pequeno

34

38,2

4,9

Médio

41

46,1

22,0

Grandes

14

15,7

73,1

Total

89

100

100

Fonte: República Oriental do Uruguai. Corte Eleitoral. “Elecciones departamental y municipales – 09 mayo 2010”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://elecciones.corteelectoral.gub.uy/​20100509/​SSPMain.asp>.

32As informações mostram que a ampla maioria dos municípios criados no Uruguai (75 ou 84,3%) têm até 20 mil eleitores, sendo que a concentração é maior entre os que têm entre 5 e 20 mil (41 ou 46,1%). Há 14 municípios (15,7%) com mais de 20 mil eleitores, os quais, para os parâmetros do país, podem ser considerados “grandes”, mas mais da metade deles (8) são divisões da capital Montevideo, de forma que, sem contar a capital nacional, tão somente 6 localidades ultrapassam esse patamar, localizadas em dois departamentos (Canelones e Maldonado). Como seria de se esperar, a situação se inverte se os dados forem considerados pelo percentual do eleitorado municipalizado que cada tipo abarca. Nesse caso, os 14 grandes atingem 73,1% do eleitorado que está inscrito em municípios, enquanto os 34 pequenos respondem por 4,9% e os médios por 22%.

Os Municípios instalados em 2015

  • 44 Foi realizado um Censo populacional em 2011, o que garantiu informações atualizadas para a identifi (...)

33Como a determinação legal previa a implantação gradual dos municípios, para 2015 tornou-se obrigatória a municipalização das localidades que tinham entre 2 e 5 mil habitantes em 2010 e que não foram alçadas a tal condição naquela oportunidade, assim como a de todas que superaram a marca de 2 mil habitantes nesse interregno44. A elas se somaram aquelas que, voluntariamente, o GD decidiu municipalizar, por meio da criação ou do desmembramento de território dos já existentes.

  • 45 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.644, de 12 fev. 2010”, art. 6º. Consultado em: 19 nov. 2014. (...)
  • 46 Em realidade, foram propostos mais de 12. O Intendente de Cerro Largo, Sergio Botana (Partido Nacio (...)

34O prazo legal para a proposição dessas municipalizações se encerrou em 31 de março de 2013 e, caso os Intendentes não atendessem os casos de criação obrigatória, novamente caberia à Presidência da República fazê-lo45. Passado esse processo, 11 municípios foram oficialmente criados em atenção aos critérios que fixavam a lei e outros 12 por vontade do Intendente, atendida pela JD46. Logo, em 2015 foram instalados 23 novos municípios, configurando um total de 112 no país.

Quadro 2 – Municípios instalados no Uruguai em 2015 por departamento e tipo de criação

Departamento

Município

Tipo de criação

Canelones

18 de Mayo

Voluntária

Cerro Largo

Aceguá

Voluntária

Arbolito

Voluntária

Arévalo

Voluntária

Isidoro Noblía

Obrigatória

Plácido Rosas

Voluntária

Ramón Trigo

Voluntária

Tupambaé

Voluntária

Colonia

Colonia Valdense

Obrigatória

Florencio Sánchez

Obrigatória

Ombúes de Lavalle

Obrigatória

Florida

Fray Marcos

Obrigatória

Lavalleja

José Battle y Ordoñez

Obrigatória

Paysandú

Chapicuy

Voluntária

Lorenzo Geyres

Voluntária

Piedras Coloradas

Voluntária

Tambores

Voluntária

Río Negro

San Javier

Voluntária

San José

Ecilda Paullier

Obrigatória

Rodríguez

Obrigatória

Soriano

Palmitas

Obrigatória

José Enrique Rodó

Obrigatória

Tacuarembó

Ansina

Obrigatória

Fonte: Oroño, Abel. Nuevos municipios de creación voluntaria para 2015”, abr. 2013. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.ci.gub.uy/​images/​NUEVOS%20MUNICIPIOS%20DE%20CREACIN%20VOLUNTARIA%20PARA%202015.pdf>.

Tabela 3 – Municípios criados por departamento (Uruguai, 2010-2015)

Departamento

2010

2015

Total

Obrigatória

Voluntária

Artigas

3

-

-

3

Canelones

29

-

1

30

Cerro Largo

2

1

6

9

Colonia

6

3

-

9

Durazno

2

-

-

2

Flores

1

-

-

1

Florida

2

1

-

3

Lavalleja

2

1

-

3

Maldonado

8

-

-

8

Montevideo

8

-

-

8

Paysandú

3

-

4

7

Río Negro

2

-

1

3

Rivera

3

-

-

3

Rocha

4

-

-

4

Salto

6

-

-

6

San José

2

2

-

4

Soriano

2

2

-

4

Tacuarembó

2

1

-

3

Treinta y Tres

2

-

-

2

Total

89

12

11

112

Fonte: Fonte: República Oriental do Uruguai. Corte Eleitoral. “Circular 8.544, de 12 mar. 2010”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://elecciones.corteelectoral.gub.uy/​20100509/​SSPMain.asp>; OROÑO, Abel. Nuevos municipios de creación voluntaria para 2015”, abr. 2013. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.ci.gub.uy/​images/​NUEVOS%20MUNICIPIOS%20DE%20CREACIN%20VOLUNTARIA%20PARA%202015.pdf>.

35Alguns apontamentos podem ser realizados em relação à listagem apresentada pelo quadro 2, bem como ao novo cenário da municipalização que o Uruguai passou a apresentar a partir de 2015, sintetizado pela tab. 3.

36O primeiro deles é que nenhum Intendente propôs transformar a capital departamental em município(s), por consequência a situação permanece a mesma de 2010, ou seja, com três municipalizadas (Montevideo, Canelones e Ciudad de Maldonado).

  • 47 Não criaram novos municípios: Artiga, Durazno, Flores, Maldonado, Montevideo, Maldonado, Rivera, Ro (...)

37O segundo é que 10 dos 19 departamentos criaram municípios, tendo à frente Cerro Largo, que aprovou 7, seguido por Paysandú, com 4, e Colonia, com 347. Porém, desses 10, 6 contemplaram a obrigatoriedade contida no requisito populacional, enquanto 4 voluntariamente aprovaram a criação de municípios, sendo que em 3 tal condição atingiu todos os que foram propostos (Río Negro e Canelones, 1 cada; Paysandú, 4). Cerro Largo, apesar de ser o departamento que mais criou municípios por vontade própria (6), atendeu a obrigatoriedade no caso de um território.

38O terceiro é que Canelones, um dos departamentos totalmente municipalizado e aquele que apresentava o maior número de municípios, criou mais um, o trigésimo, por meio do desmembramento de território de outros dois já existentes. A partir de 2015, Colonia assumiu o posto de segundo com mais municípios ao lado de Cerro Largo (9), ambos ultrapassaram Montevideo e Maldonado (que permaneceu com 8). O departamento com menos municípios continua a ser Flores, em que há apenas 1 instalado.

  • 48 Em 2010, o município com menor contingente (eleitoral, e não populacional) era Garzón (Maldonado) c (...)
  • 49 Cruz, Rafael de la. “Uruguay – Ley no18.567 de descentralización política y participación ciudadana (...)

39O quarto é que algumas iniciativas voluntárias dos Intendentes incidiram sobre localidades com pouca população, especialmente no caso Cerro Largo em que 4 dos novos municípios possuem menos de 500 habitantes – e Ramón Trigo é o recordista nesse quesito, com 150 habitantes presumidos48. Assim, o alerta realizado pelo analista do BID ganha força: o risco de haver proliferação de municípios sem a suficiente massa crítica econômica, fiscal e tampouco capacidade de gestão que a eles possam dar suporte, bem como uma subdivisão territorial desordenada, insustentável do ponto de vista fiscal e administrativo49.

Conclusão

40O artigo esteve centrado em descrever e em analisar o processo de municipalização do Uruguai, por meio da investigação a respeito dos municípios criados em 2010, quando o terceiro nível de governo e de administração foi implantado, e aqueles que foram instalados em 2015. Para tal, foi necessário discutir as regras que determinam os requisitos necessários para a criação de um município, os estágios a serem cumpridos no processo de implantação e, especialmente, o impacto trazido pela exigência de delimitação de um território a partir das zonas eleitorais.

41Observa-se que as peculiaridades do regramento influenciam diretamente a implantação da criação dos municípios no Uruguai. De um lado, critério quantitativo (5 mil habitantes em 2010 e 2 mil em 2015) a torna imperativa em localidades que a alcançam e afasta a possibilidade de veto político, visto que, se o GD não cumprir esta norma, o Presidente está autorizado a intervir. Apesar disso, persistem imprecisões ou ambiguidades na norma legal, pois ela estabelece a população como base, embora a delimitação dos territórios esteja calcada no eleitoral (zonas eleitorais), não necessariamente convergente com o primeiro. De outro, há uma ampla margem de autonomia do Intendente para decidir (e bloquear, no caso de iniciativa popular) a proposição de municípios em territórios que comportem menos de 2 mil habitantes ou na capital departamental.

42Como resultado, seja em 2010, seja em 2015, registraram-se decisões políticas distintas de parte dos GD e consequentemente diferentes cenários da municipalização nos departamento do país, as quais não podem ser explicadas pela clivagem partidária, visto que nos dois principais partidos verificam-se diferentes comportamentos dos Intendentes. No caso da Frente Ampla, que inegavelmente lidera esse processo, há Intendentes que municipalizaram totalmente o departamento, assim como aqueles que apenas cumpriram as obrigações determinadas pela lei e voluntariamente não criaram nenhum município. No âmbito do Partido Nacional, legenda que, em traços gerais foi mais restritiva à municipalização do que a Frente Ampla, enquanto um Intendente não deu andamento à solicitação popular (Besozzi, de Soriano), outro propôs a ampla municipalização do território (Botana, de Cerro Largo).

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Notes

1 Trata-se da Lei 18.567, a que se seguiram quatro normas legais: 18.644, de 12 fev. 2010 (revogou e alterou artigos dela, e acrescentou novas determinações); 18.653, de 15 mar. 2010 (definiu os municípios a serem criados); 18.659, de 26 abr. 2010 (estabeleceu um determinado sentido às normas relativas ao Alcalde); e 18.665, de 07 jul. 2010 (versou sobre o regime de incompatibilidade das autoridades locais). Por fim, em 18 set. 2013, foi aprovada a Lei 19.272, que modifica algumas das regras anteriores, acrescenta e especifica outras, e cuja maior parte das determinações entrou em vigor em 2015.

2 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 3º, 5; art. 9o. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18567&Anchor=>.

3 É o chefe do poder executivo departamental, cargo foi criado em 1908 como uma autoridade individual indicada pelo poder executivo nacional e extinto a partir da Constituição de 1918. Como se conhece hoje, um posto eleito diretamente pela população, foi instituído pela Carta de 1934. Porém, na vigência da Constituição de 1952 foi substituído por um órgão colegiado, o Conselho Departamental, e retornou com a Carta de 1966. O Intendente é uma figura mista, que está a meio caminho de ser o governador do departamento e o prefeito da capital. Cf. Delpiazzo, Carlos. “Autoridades departamentales y municipales”. 1ed. Montevideo, Amalio M. Fernandez, 2010; Chasquetti, Daniel. “El Proceso constitucional en el Uruguay del siglo XX”. In: Nahum, Benjamín (Coord.). El Uruguay del siglo XX – La Política. 1ed. Montevideo, Banda Oriental; Instituto de Ciencia Política, 2004, p.65-93; Cardarello, Antonio. “La Reelección inmediata del ejecutivo a nivel subnacional. Un estudio de tres casos”, Porto Alegre. Tese (Doutorado em Ciência Política). Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2009.

4 Denominação oficial com a qual um partido ou uma aliança de partidos participam de eleições. Após a reforma constitucional de 1996, um lema pode apresentar até três candidatos a Intendente e quantas listas de candidatos desejar para os cargos legislativos.

5 O modelo é semelhante ao adotado para a escolha de Intendente (e Presidente até a reforma constitucional de 1996). As diferenças são que o candidato a Intendente recebe votos pessoalmente e o pleito se decide por maioria partidária simples, enquanto na municipal eles são atribuídos a uma lista e a fórmula é proporcional. Em razão dessa peculiaridade, a Lei 18.659 acrescentou que o primeiro da lista mais votada se torna Alcalde se esta conquistar a vaga. Afinal, é possível que uma lista obtenha mais votos dentre todas e não se eleja – situação análoga a do candidato a Intendente, que pode ser o mais votado e não conquistar o cargo.

6 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 9º e 11. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18567&Anchor=>.

7 A presença desses termos levou algumas autoridades a entenderem que a jurisdição não abarca as áreas rurais do território, razão pela qual elas continuariam sob responsabilidade do departamento. Com vistas a eliminar essa ambiguidade, a Lei 19.272 suprimiu essa passagem. República Oriental do Uruguai. “Lei 19.272, de 18 set. 2014”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.impo.com.uy/bancodatos/municipio.htm>.

8 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 1º, inc. 2o. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18567&Anchor=>.

9 Alvarado, Raquel. “Reflexiones en torno al manejo de la dimensión territorial en la formulación e implementación de la ley de Descentralización y Participación Ciudadana”. XIII Jornadas de Investigación. Facultad de Ciencias Sociales da Universidad de la República, 2014. Consultado em: 28 nov. 2014. Disponível em: <http://cienciassociales.edu.uy/wp-content/uploads/2014/09/Alvarado.pdf>. Ainda assim, a determinação subsidiou críticas ao modo como alguns municípios foram desenhados, o que será visto na sequência.

10 Há caso de Cerro Chato, com 3 mil habitantes, cujo território abrange três departamentos (Durazno, Treinta y Tres e Florida), e que não se torna município porque em nenhum deles possui a quantidade mínima de habitantes exigida e tampouco, em cada departamento, a proposta é apresentada pelo Intendente. Cf. Alvarado, Raquel. “Reflexiones en torno al manejo de la dimensión territorial en la formulación e implementación de la ley de Descentralización y Participación Ciudadana”. XIII Jornadas de Investigación. Facultad de Ciencias Sociales da Universidad de la República, 2014, p.10. Consultado em: 28 nov. 2014. Disponível em: <http://cienciassociales.edu.uy/wp-content/uploads/2014/09/Alvarado.pdf>.

11 Este é o mesmo contingente populacional fixado na Lei 9.515 – promulgada em 1935, conhecida como “lei orgânica dos governos departamentais”, e ainda em vigor –, para a formação de JL. Ou seja, novamente o legislador procurou preservar os parâmetros que a lei adotava, no caso, há mais de 70 anos. República Oriental do Uruguai. “Lei 9.515 de 28 out. 1935”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=9515.&Anchor=>.

12 O órgão legislativo unicameral, composto por 31 membros, independentemente do contingente populacional do departamento, no qual o partido do Intendente tem garantida a maioria automática, caso ela não seja obtida nas urnas.

13 Para evitar dúvidas, a nova redação desse artigo, definida pela Lei 18.644, explicitou que a capital não poderia ser contabilizada dentre essas povoações com mais de 2 mil habitantes. República Oriental do Uruguai. “Lei 18.644, de 12 fev. 2010”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18644&Anchor=>.

14 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 1º, inc. 3o. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18567&Anchor=>. Nesse caso, foi suprimido o critério não quantitativo trazido pela Lei 9.515 para a formação de JL, qual seja: ter estabelecidas agroindustriais, fábricas e outras de significação equivalente de interesse social.

15 República Oriental do Uruguai. “Constituição da República 1996”, art. 262, inc. 2º. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.rau.edu.uy/uruguay/const97-12.16.htm>; “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 1º, inc. 3o. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18567&Anchor=>.

16 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 16. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18567&Anchor=>.

17 A salvaguarda estabelecida é a necessidade de verificar a validade dessas assinaturas por meio de análise da Corte Eleitoral, ou seja, atestar que o percentual exigido foi atingido. REPÚBLICA ORIENTAL DO URUGUAI. “Lei 19.272, de 18 set. 2014”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.impo.com.uy/bancodatos/municipio.htm>.

18 Como o utilizado por Guillermo Besozzi (Partido Nacional), Intendente de Soriano, que não deu andamento ao pedido de municipalização para 2015 de Villa Soriano, apesar de encaminhado por 40% dos eleitores, devidamente validados pela Corte Eleitoral. Cf. Agência Soriano de Notícias. “No habrá más municipios que los que marca la ley”, Soriano, 31 mar. 2013. Consultado em: 28 nov. 2014. Disponível em: <http://www.agesor.com.uy/noticia.php?id=4133>; Laurnaga, María Elena. “Villa Soriano, o cuando La tradición se transforma en innovación”, Montevideo, 23 abr. 2013. Consultado em: 28 nov. 2014. Disponível em: <http://www.montevideo.com.uy/auc.aspx?198575,965>.

19 A zona eleitoral (“circunscrição”) é uma divisão do território dos departamentos, realizada pela Corte Eleitoral, identificadas por três letras. Ao se alistar (inscrever-se no “registro cívico nacional”, a relação oficial de eleitores), o cidadão recebe a “credencial cívica” , na qual consta a zona eleitoral em que ele está lotado (identificada por meio das três letras referidas acima), seguida de uma série de numerais (particulares para cada um). É nessa zona eleitoral que ele vai exercer o voto (em uma das seções ou “circuito eleitoral”). Por esse motivo, os autores uruguaios relacionam o desenho dos municípios às “séries eleitorais” ou “série de credencial”, terminologia que não consta na legislação referente ao tema.

20 Na Lei 18.567 esta determinação se refere apenas a 2010 e consta nas disposições transitórias (art. 25). A Lei 18.644, art. 4º, modificou este artigo com vistas a alterar o prazo relativo a 2010 e a fixar aquele referente a 2015. Por fim, a Lei 19.272, art. 24, tornou a determinação permanente, motivo pelo qual estabeleceu prazos contabilizados em número de meses que antecedem a eleição, e não em datas do calendário, como faziam as duas normas anteriores.

21 Cardarello, Antonio. “Muchas dudas, algunas certezas y escaso entusiasmo. Las Elecciones municipales 2010 en Uruguay”, Revista Uruguaya de Ciencia Política, 2011, v.20, n.1, p.77-78.

22 Pode-se argumentar que a necessidade de os municípios formarem uma “unidade social e cultural”, constante na lei, também poderia limitar a ação arbitrária do Intendente. Porém, para essa situação, vale o alerta sobre a restrita eficácia jurídica dessa exigência em razão da forma como está redigida, cf. Alvarado, Raquel. “Reflexiones en torno al manejo de la dimensión territorial en la formulación e implementación de la ley de Descentralización y Participación Ciudadana”. XIII Jornadas de Investigación. Facultad de Ciencias Sociales da Universidad de la República, 2014. Consultado em: 28 nov. 2014. Disponível em: <http://cienciassociales.edu.uy/wp-content/uploads/2014/09/Alvarado.pdf>.

23 República Oriental Do Uruguai. “Lei 18.567, de 13 set. 2009”, art. 25. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18567&Anchor=>.

24 Na Lei 18.567 esse prazo era de 60 dias. Porém, a Lei 18.644, que protelou em 30 dias o limite para encaminhamento da lista de parte dos departamentos, reduziu esse tempo, com vistas a manter a metade de março de 2010 como a data final para que a questão estivesse resolvida.

25 No caso dos dois primeiros, o Intendente encaminhou a proposta à JD, que não deliberou. No de Soriano, o Intendente não apresentou proposta.

26 Em Artigas, Durazno, Flores, Rivera, Tacuarembó e Treinta y Tres, o decreto departamental não especificava os distritos eleitorais. Em Maldonado e em Montevideo, a Presidência promoveu ajustes na divisão proposta.

27 Na realidade, a proposta da Presidência concordava com aquelas formuladas pelos Intendentes de Colonia e de Lavalleja, logo, pode-se dizer que havia a conformidade com a divisão realizada por 10 departamentos. Cf. República Oriental do Uruguai. “Mensagem do Poder Executivo pela qual remete a nominata referida no inc. 2º do art. 25 da Lei 18.567, de 13 set. 2009, na redação dada pelo art. 4º da Lei 18.644, de 12 fev. 2010”. In: Poder Legislativo. Assembleia Geral. Diário de sessões. 1º período ordinário - 47ª Legislatura. 4ª sessão. Nº 4 - Tomo 90, 10 mar. 2010. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/sesiones/AccesoSesiones.asp?Url=/sesiones/diarios/asamblea/html/20100310a0004.htm>.

28 De fato, previa a criação de 88, pois as três Juntas Locais Autônomas e Eletivas (JLAE) anteriormente existentes (Río Branco, San Carlos e Bella Unión), já haviam sido municipalizadas pela Lei 18.567.

29 Alvarado, Raquel. “Reflexiones en torno al manejo de la dimensión territorial en la formulación e implementación de la ley de Descentralización y Participación Ciudadana”. XIII Jornadas de Investigación. Facultad de Ciencias Sociales da Universidad de la República, 2014. Consultado em: 28 nov. 2014. Disponível em: <http://cienciassociales.edu.uy/wp-content/uploads/2014/09/Alvarado.pdf>.

30 Oroño, Abel. “Los Municipios en marcha. La descentralización local y los desafíos de su implementación”. 1ed. Montevideo, Friedrich Ebert, 2010, p.11.

31 Magri, Altair; Freigedo, Martín. “Municipales 2010: ¿elecciones de segundo orden?”. In: Buquet, Daniel; Johnson, Niki (Org.). Del Cambio a la continuidad – ciclo electoral 2009-2010 Uruguay. 1ed. Montevideo, Fin de Siglo; Clacso; Instituto de Ciencia Política, 2010, p.325-346.

32 República Oriental do Uruguai. Corte Eleitoral. “Circular 8.544, de 12 mar. 2010”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://elecciones.corteelectoral.gub.uy/20100509/SSPMain.asp>.

33 A contabilização estabelecida pela lei não é baseada no eleitorado, e sim na população. No entanto, a abrangência do município é determinada pelas zonas eleitorais, o que gera uma série de limitações ainda não superadas pelos diversos órgãos estatais responsáveis pela questão. Como resultado, o país não possui uma cartografia e não consegue gerar dados populacionais e indicadores socioeconômicos precisos relativos aos municípios, como destacam: Schelotto, Salvador; Abreu, Patricia. “Municipios y ordenación territorial en Uruguay”, Pampa, 2013, n.3, p.93-120; Observatorio Territorial Uruguai. “Caracterización sociodemográfica de los municipios – reporte 1”. 1ed. Montevideo, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, feb. 2014; Alvarado, Raquel. “Reflexiones en torno al manejo de la dimensión territorial en la formulación e implementación de la ley de Descentralización y Participación Ciudadana”. XIII Jornadas de Investigación. Facultad de Ciencias Sociales da Universidad de la República, 2014. Consultado em: 28 nov. 2014. Disponível em: <http://cienciassociales.edu.uy/wp-content/uploads/2014/09/Alvarado.pdf>. Considerando tais dificuldades e as necessidades deste estudo, pondera-se que a análise pelo eleitorado fornece dados mais seguros acerca da municipalização.

34 República Oriental do Uruguai. Corte Eleitoral. “Elecciones nacionales de 2009”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.corteelectoral.gub.uy/gxportal/gxpfiles/elecciones/Elecciones_Nacionales_2009.pdf>.

35 Apesar disso, não é possível identificar a Frente Ampla com a opção pela plena municipalização, pois em 5 dos 8 departamentos governados pelo partido em 2010 (Florida, Paysandú, Rocha, Salto e Treinta y Tres) não ocorreu a municipalização da capital e em apenas um deles (Salto) houve a criação voluntária, ou seja, em povoação com menos de 2 mil habitantes.

36 Nele, com exceção da capital (Trinidad), nenhuma localidade cumpria o patamar mínimo de possuir mais de 2 mil habitantes. O Intendente não propôs a criação de autoridade local na capital, mas, para evitar que Flores fosse o único departamento do país a não ter municipalização, ele encaminhou a instalação de um em Ismael Cortinas, a segunda povoação mais populosa, com 1.039 habitantes (INE, 2004), apesar de não ter obrigação legal de apresentar tal proposição.

37 Das 16 capitais não municipalizadas, 12 concentram mais de 50% da população do departamento (Artigas, Salto, Paysandú, Mercedes, Trinidad, Durazno, Tacuarembó, Rivera, Melo, Treinta y Tres, Minas e Florida), cf. República Oriental do Uruguai. Instituto Nacional de Estatística (INE). “Censos 2011”. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.ine.gub.uy/censos2011/index.html>.

38 Schelotto, Salvador; Abreu, Patricia. “Municipios y ordenación territorial en Uruguay”, Pampa, 2013, n.3, p.102.

39 Oroño, Abel; Gil De Vargas, Braulio. “Tercer nivel de gobierno y administración en Uruguay”. IV Congreso Uruguayo de Ciencia Política, AUCIP, 2012.

40 Cruz, Rafael de la. “Uruguay – Ley no18.567 de descentralización política y participación ciudadana – análisis y propuestas para su implementación”. Banco Interamericano de Desenvolvimento, dez. 2009. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=36396685>.

41 El Telegrafo. “Con la instalación de Chapicuy, las seis juntas locales están en funcionamiento”, Paysandú, 17 mar. 2012. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.eltelegrafo.com/index.php?id=57362&seccion=locales>.

42 El Telegrafo. “Chapicuy, Tambores, Piedras Coloradas y Lorenzo Geyres serían los cuatro nuevos municipios”, Paysandú, 19 mar. 2013. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.eltelegrafo.com/index.php?id=71854&seccion=locales>.

43 Observatorio Territorial Uruguai. “Caracterización sociodemográfica de los municipios – reporte 1”. 1ed. Montevideo, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, feb. 2014.

44 Foi realizado um Censo populacional em 2011, o que garantiu informações atualizadas para a identificação dessas povoações. Na definição realizada em 2010 os dados eram do Censo de 2004.

45 República Oriental do Uruguai. “Lei 18.644, de 12 fev. 2010”, art. 6º. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18644&Anchor=>.

46 Em realidade, foram propostos mais de 12. O Intendente de Cerro Largo, Sergio Botana (Partido Nacional), encaminhou a criação voluntária de 19 municípios, dos quais foram aprovados seis, cf. Laurnaga, María Elena. “Villa Soriano, o cuando La tradición se transforma en innovación”, Montevideo, 23 abr. 2013. Consultado em: 28 nov. 2014. Disponível em: <http://www.montevideo.com.uy/auc.aspx?198575,965>.

47 Não criaram novos municípios: Artiga, Durazno, Flores, Maldonado, Montevideo, Maldonado, Rivera, Rocha e Treinta y Tres.

48 Em 2010, o município com menor contingente (eleitoral, e não populacional) era Garzón (Maldonado) com 456, e o maior, o município A (Montevideo) com 153.174.

49 Cruz, Rafael de la. “Uruguay – Ley no18.567 de descentralización política y participación ciudadana – análisis y propuestas para su implementación”. Banco Interamericano de Desenvolvimento, dez. 2009. Consultado em: 19 nov. 2014. Disponível em: <http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=36396685>.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alvaro Augusto de Borba Barreto, « Uruguai: regras, procedimentos e decisões na implantação dos municípios (2010-2015) », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Questions du temps présent, mis en ligne le 25 janvier 2016, consulté le 18 octobre 2017. URL : http://nuevomundo.revues.org/68788 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.68788

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Auteur

Alvaro Augusto de Borba Barreto

Professor do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal de Pelotas (UFPel), albarret.sul@terra.com.br

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