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Colloques | 2017
Session 1 – Circulación, redes y relaciones internacionales de las derechas
Wien Weibert Arthus

Le prix de l’ostracisme de Cuba de l’OEA en 1962: les dessous de la conférence de Punta del Este

[06/06/2017]

Résumés

Le 30 Janvier 1962, Cuba était expulsé de l’Organisation des États Américains (OEA) sur la base que «le régime de Castro régime s’est fait complice du bloc sino-soviétique» en violation du Traité interaméricain d’assistance réciproque, appelé aussi le Traité de Rio. Au cours d’une conférence ministérielle organisée à Punta del Este, deux tiers des membres de l'OEA (c’est-à-dire quatorze pays) approuvaient une résolution excluant Cuba du système interaméricain. Par cet acte, les États-Unis gagnaient une bataille qui avait duré deux ans et dont le principal objectif était d’ostraciser Cuba du système hémisphérique pour donner un signal fort à Fidel Castro et aux potentiels révolutionnaires procommunistes de la région. Les dessous de la Conférence de Punta del Este montrent que les Etats-Unis avaient obtenu une victoire «de mauvais type et c’est à peine si nous pouvons en être fiers», a écrit un délégué américain, Samuel Belk, au président John F. Kennedy. Les archives confirment que les Etats-Unis n’avaient pas lésiné à faire pression sur certaines délégations et à monnayer certains pays de manière à les porter à voter dans le sens de sa position contre Cuba.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Le Bassin Caraïbe est constitué de pays situés dans la Mer des Caraïbes dont les Antilles, les pays (...)
  • 2 Dominguez, Jorge I., U.S. Interests and Policies in the Caribbean and Central America, Washington, (...)

1Pendant les premières années de la Guerre froide, le bassin Caraïbe était considéré comme une région hors de la portée communiste.1 A partir de la fin des années 1950, deux évènements majeurs changeaient la géopolitique de la région. D’abord, douze nations des Antilles obtenaient leur indépendance de la Grande Bretagne; les Antilles passaient alors de trois à quinze nations indépendantes. Ayant leur autonomie, les pays du Commonwealth étaient appelés à faire leurs propres choix politiques et pour la plupart à déterminer la conduite de leur propre politique étrangère. Cette configuration donnait donc aux Etats-Unis, leader du bloc occidental auquel adhéraient les pays du Commonwealth par le biais de la Grande Bretagne, beaucoup plus d’emprise sur la région. Parallèlement, le communisme semblait arriver à grand pas vers la région Caraïbe, qui devait logiquement faire partie du bloc occidental. Les Etats-Unis intervenaient au Guatemala comme en Grenade pour renverser un gouvernement de gauche et y installer un allié du bloc occidental. Cependant, cette même démarche se révélait vaine dans le cas de Cuba où un gouvernement de gauche s’installait et renforçait ses relations avec l’Union Soviétique. Comme le souligne Jorge Dominguez, pour la première fois de l’histoire, un pays de la région devenait un allié politique et militaire de longue durée d’un adversaire en chef des Etats-Unis. C’était donc de manière assez inattendue que l’espace Caraïbe se transformait durant la période de la Guerre froide.2

  • 3 Stephen G. Rabe “Book Review. A Question of Power: U.S. Relations with Latin America”, Diplomatic H (...)
  • 4 Melvin, Small, “Presidential Elections and the Cold War”, Schulzinger, Robert D. (Dir), A Companion (...)

2Au début des années 1960, les relations entre les États-Unis et certains pays de la Caraïbe étaient pour le moins instables. La grande majorité des pays du Bassin Caraïbe était, certes, des alliés loyaux des Etats-Unis dans le cadre de la Guerre froide. Cependant, les trois nations les plus peuplées des Antilles avaient à leur tête des gouvernements qui n’inspiraient pas confiance aux États-Unis ou qui étaient ouvertement considérés ennemis du bloc occidental. En République dominicaine, Leonidas Rafael Trujillo y Molina, au pouvoir depuis 1930, devenait si encombrant que la CIA recevait le feu vert de la Maison Blanche pour armer des conspirateurs pour l’assassiner.3 En Haïti, François Duvalier installait fermement sa dictature en se faisant «réélire» en 1961 dans des élections dont il était le candidat unique. Les Etats-Unis ont laissé faire parce que dans ce contexte de Guerre froide c’était l’anticommunisme qui dominait sa politique internationale.4 A Cuba effectivement, le régime communiste s’installait de manière assurée. Fidel Castro devenait un icône pour les activistes de la région qui souhaitaient voir leur pays se libérer de la domination des Etats-Unis. Pour le leader du bloc occidental, la situation cubaine était inacceptable. A défaut de renverser le régime ou même d’assassiner son leader Fidel Castro, les Etats-Unis parvenaient par l’isoler du reste de l’hémisphère.

3L’objectif de ce texte est d’analyser la démarche des Etats-Unis pour expulser Cuba de l’OEA. Le résultat obtenu lors du vote des pays membres de l’OEA, à Punta del Este, en janvier 1962, était l’aboutissement d’un processus enclenché deux ans plus tôt sous l’administration du président des Etats-Unis Dwight Eisenhower. Dans un premier temps donc, nous analyserons les déroulements et résultats de deux événements marquants de la diplomatie hémisphérique, la Conférence de San José, en août 1960, et la mise en place de l’Alliance pour le progrès en 1961 dont les objectifs avaient été d’isoler Cuba du système hémisphérique. Les résultats limités de ces démarches conduisaient à la radicalisation de la position des Etats-Unis et ses alliés hémisphériques et aboutissaient à la Conférence de Punta del Este à l’exclusion de Cuba de l’OEA par deux tiers des pays membres de l’organisation régionale. Cependant, l’analyse des archives révélant les dessous de la Conférence de Punta del Este montre que les Etats-Unis avaient obtenu une victoire « de mauvais type » comme l’écrivait un délégué américain, Samuel Belk, au président John F. Kennedy. Les archives confirment en effet que les Etats-Unis n’avaient pas lésiné à faire pression sur certaines délégations et à monnayer certains pays de manière à les porter à voter dans le sens de sa position contre Cuba.

De la Conférence de San José à l’Alliance pour le Progrès 

  • 5 Schlesinger Jr., Arthur M., A Thousand Days. John F. Kennedy in the White House, Boston et Cambridg (...)
  • 6 Archives nationales des Etats-Unis, ci-après [USNA], RG 84, Records of the Foreign Service Post of (...)
  • 7 Paterson, Thomas G., « Fixation with Cuba: The Bay of Pigs, Missile Crisis, and Covert War against (...)

4Depuis le passage de Cuba dans le camp communiste, au printemps 1960, les États-Unis essayaient d’adopter des mesures vigoureuses contre la révolution cubaine. Les administrations Eisenhower et Kennedy considéraient Castro comme «une véritable menace» pour la région. Les agents cubains étaient accusés de «conspirer nuitamment contre les régimes démocratiques de l’Amérique Latine»5. Cuba était surtout perçu comme un mauvais exemple pour cet hémisphère dans lequel il n’y avait pas de place pour le communisme.6 De ce fait, pressurer Cuba, faire échouer la révolution castriste était pour les Etats-Unis le meilleur moyen de freiner toutes envolées révolutionnaires de tendance communiste dans la région. Evidemment, les États-Unis n’utilisaient pas que des moyens diplomatiques pour tenter de résoudre le problème cubain. L’exemple le plus frappant était l’épisode de la Baie des Cochons.7 Mais c’est en grande partie dans le champ de la diplomatie multilatérale, particulièrement à l’Organisation des États Américains, que les États-Unis menaient l’essentiel de leur lutte contre Castro.

Illustration – Dr Louis Mars, Ambassadeur d'Haïti aux Etats-Unis et le président John F. Kennedy (Archives de John F. Kennedy Library)

  • 8 Artaud, Denise, Les États-Unis et leur arrière-cour. La défense de la troisième frontière, Paris, H (...)

5En effet, passer par l’OEA permettait de placer la question cubaine dans un cadre collectif, régional, et la résoudre par le biais de normes juridico-diplomatiques qui feraient jurisprudence dans l’hémisphère. L’OEA, comparativement à l’ONU, présentait plusieurs avantages aux États-Unis: aucun état communiste autre que Cuba n’était membre de cette organisation, le droit de veto n’existait, enfin il semblait plus facile d’y dégager une majorité même de deux tiers puisque l’organisation contenait 21 états-membres et la région était renommée comme «l’arrière-cour» des Etats-Unis.8 Vu de cette manière, il était aisé de supposer un dénouement rapide du cas cubain à l’OEA dans le sens voulu par les États-Unis. Mais la réalité historique était toute autre. Certains pays utilisaient la lutte américano-cubaine pour marquer davantage leur opposition à l’influence des États-Unis dans la région et renouveler leur attachement aux principes de non-intervention dans les affaires internes des pays membres de l’OEA. D’autres profitaient de cette situation pour marchander leur support aux démarches américaines.

  • 9 Soutou, Georges-Henri, La Guerre de cinquante ans, Les relations Est-Ouest, 1943-1990, Paris, Fayar (...)

6En août 1960, les ministres des Affaires étrangères de l’OEA tenaient leur sixième réunion consultative, à San José (Costa Rica), dans un contexte régional assez mouvementé. Fidel Castro, dès le début de sa révolution, donnait des signes clairs que son régime n’était pas capitaliste. Mais, selon l’historien français Georges-Henri Soutou, c’était seulement en mars 1960 que le révolutionnaire cubain faisait part au représentant du KGB à la Havane de son choix du modèle soviétique et sa décision de se tourner vers Moscou. Contrairement à Ernesto Che Guevara et Raul Castro, Fidel Castro n’avait été membre d’aucun parti communiste au moment de la révolution cubaine. Au printemps 1959, Che et Raul avaient déjà entrepris des démarches auprès de Moscou en vue de l’obtention d’une assistance militaire. A partir de la démarche de Fidel, les dirigeants soviétiques commençaient à livrer gratuitement des armes au gouvernement cubain. Le 9 juillet 1960, le dirigeant soviétique Nikita Khrouchtchev menaçait ouvertement d’utiliser des fusées soviétiques pour défendre Cuba en cas d’attaque des Etats-Unis.9 Cette tournure de la Guerre froide déplaisait aux Etats-Unis. Aussi voulaient-il faire de la Conférence de San José une véritable tribune contre la révolution cubaine qui s’était clairement alliée à l’Union Soviétique. Cependant, la crise la plus grave du moment, pour les dirigeants de la région, était le conflit Venezuela-Republique Dominicaine qui s’était aggravé avec la tentative d’assassinat du président vénézuélien Romulo Betancourt, le 24 juin 1960, pas les agents du dictateur dominicain Leonidas Rafael Trujillo. Les Etats de l’hémisphère étaient davantage préoccupés par cette crise. En effet, Trujillo n’était pas à sa première tentative d’élimination d’un dirigeant de la région alors que Castro, jusque-là, donnait l’impression de conduire sa révolution à l’interne.

Illustration – Une délégation des ambassadeurs de l'Amérique latine reçue à la Maison Blanche (Archives du Ministère des Affaires Etrangères d'Haïti)

  • 10 Schlesinger Jr., Arthur M., A Thousand Days, p. 780.

7Les Etats de la région déboutait donc la démarche américaine d’adopter des sanctions contre Castro. Dans sa biographie de Kennedy, Arthur Schlesinger explique que la tendance majoritaire au sein des États du continent était de considérer le problème cubain comme une querelle privée entre Washington et la Havane et non comme une affaire interaméricaine.10 Aussi, dans la résolution adoptée à San José, les ministres de l’OEA condamnaient l’interférence des superpuissances dans la région, une pointe contre les États-Unis, et ne disaient rien de spécifique à propos de Cuba. Le principe de non-intervention dans les affaires internes des États du continent avait donc prévalu sur l’argument américain faisant état de la menace que représentait le régime communiste établi à Cuba pour la démocratie dans l’hémisphère.

  • 11 “Address by President Kennedy at a White House Reception for Latin American Diplomats and Members o (...)
  • 12 Ibid., p. 473-474: “Our Alliance for Progress is an alliance of free governments-and it must work t (...)

8En dépit de leur échec à la Conférence de San José, les États-Unis continuaient de plaider, à l’échelle régionale, en faveur de sanctions diplomatique et économique contre Cuba. En janvier 1961, le gouvernement des Etats-Unis, après avoir rompu les relations diplomatiques avec Cuba, a imposé un embargo sur l’île. Le 13 mars 1961, le président John F. Kennedy annonçait l’établissement d’une Alliance pour le Progrès avec les pays de l’Amérique latine. Il s’agissait, selon Kennedy, d’un vaste programme de développement économique financé exclusivement par les Etats-Unis dans le but d’améliorer la qualité de vie des peuples de la région.11 Le président des Etats-Unis faisait cette annonce dans un discours prononcé en présence de tous les ambassadeurs de la région accrédités aux Etats-Unis et retransmis par la Voice of America (Voix de l’Amérique) dans les langues officielles de la région (anglais, français, espagnol et portugais). Après avoir développé les dix points portant sur le volet économique de l’Alliance, Kennedy affirmait que la liberté politique devrait accompagner le progrès socio-économique. Aussi, soutenait-il, l’Alliance pour le Progrès serait un pacte entre gouvernements démocratiques.12 En d’autres termes, l’Alliance pour le Progrès, présenté au prime abord comme un programme d’aide économique, était une arme politique, une alliance entre gouvernements non communistes. Kennedy donnait le ton pendant le lancement du programme en citant nommément Cuba et la République Dominicaine – qui était mis au ban à la Conférence de San José – comme deux nations qui ne faisaient pas partie de la society of free men (société des hommes libres). L’Alliance pour le Progrès avait un caractère d’ensemble du système interaméricain, donc multilatéral, mais dans la pratique c'était aussi un instrument de diplomatie bilatérale. Elle était donc subordonnée aux relations de chaque pays avec les Etats-Unis.

  • 13 Organization of American States, Special Meeting of Inter-American Economic and Social Council at T (...)

9L’Alliance pour le Progrès apportait beaucoup d’espoirs aux peuples de l’hémisphère. Les pays de la région, à l’exception de Cuba et de la République dominicaine, signaient la Charte implémentant le programme lors d’une conférence à Punta del Este en août 1961. La république dominicaine y adhérait en 1963. Les Etats-Unis promettaient une aide de 20 millions de dollars sur 10 ans. Dans le cadre de ce programme, les pays «démocratiques» de la région devaient bénéficier de constructions de routes, écoles, hôpitaux, logements sociaux et systèmes d’électrification. Ces chantiers devaient générer des emplois aux populations et marquer le passage de l’Amérique Latine à la modernité. Les taux de mortalité infantile et d’analphabétisme devaient être réduits. Le produit per capita devait connaître une augmentation annuelle de 2.5%. Au total, 94 objectifs étaient inscrits dans la Charte adoptée lors de la conférence de Punta del Este.13 Cependant, en dépit des bonnes intentions et annonces spectaculaires, l’alliance n’a pas apporté le «progrès» promis.

  • 14 Rogers, William D., The Twilight Struggle : The Alliance for Progress and the Politics of Dependenc (...)

10Les spécialistes ont évoqué plusieurs raisons pour expliquer l’échec de l’Alliance. Des historiens proches de Kennedy, dont Arthur Schlesinger Jr., ont avancé comme raison l’assassinat du président deux ans après le lancement du programme. A cela ils ont ajouté le désintéressement de Lyndon Johnson qui était plus préoccupé par Vietnam que par l’Amérique latine. Des spécialistes plus indépendants, comme Stephen G. Rabe, ont fait ressortir les problèmes inhérents à l’administration de Kennedy. Tony Smith a, de son côté, relaté les difficultés liées au manque de tradition démocratique des pays latino-américain; puisque le progrès économique devait aller de pair avec la liberté et la bonne gouvernance. Jeffrey Taffet, pour sa part, a mis l’accent sur le conflit existant entre les objectifs humanitaires de l’Alliance et le désir de l’utiliser comme une arme de la Guerre froide, dans le but notamment d’isoler Cuba.14

La Conférence de Punta del Este

  • 15 Archives du ministère français des Affaires étrangères, ci-après [FMAE], Série Amérique ; sous-séri (...)

11Pendant que s’implémentait l’Alliance pour le Progrès, plus précisément quatre mois après la signature de la Charte à Punta del Este, les Etats-Unis trouvaient les moyens d’exclure Cuba du système interaméricain. En décembre 1961, le président de la Colombie, Alberto Lleras Camargo, après avoir quelques mois auparavant rompu les relations diplomatiques avec Cuba, appelait à une nouvelle réunion des ministres des Affaires étrangères de l’OEA en vue de traiter le problème cubain. Cette fois, l’initiative ne venait pas des Etats-Unis mais de l’un de ses plus sûrs alliés sur la question cubaine.15 Les membres du conseil de l’OEA votaient à l’unanimité en faveur de la mise en débat de la question au cours de la session précédant le sommet de l’organisation, en janvier 1962, à Punta del Este, en Uruguay.

  • 16 Archives de l’Organisation des Etats américains ci-après [OAS], Treaty, Series, No 8 and 61, Conf/A (...)
  • 17 Schlesinger Jr., Arthur M., A Thousand Days, p. 780.
  • 18 Time, 26 janvier 1962.

12De cette session, les États-Unis et leurs alliés ne souhaitaient qu’une chose : ostraciser le gouvernement de Fidel Castro. Pour exclure Cuba de l’organisation, il aurait fallu obtenir 14 voix, soit les deux tiers prévus par l’article 17 de l’Interamerican Treaty of Reciprocical Assistance, généralement appelé Traité de Rio.16 Pour y arriver, l’ambassadeur des États-Unis à l’OEA, Morrison de Lesseps, conseillait au président Kennedy de ne pas lésiner sur les moyens en mettant de fortes pressions sur les pays les plus vulnérables de l’Amérique Latine.17 Cette tâche revenait aux figures les plus importantes de la volumineuse délégation américaine à Punta del Este: Dean Rusk, secrétaire d’État, Morrison de Lesseps, ambassadeur à l’OEA, Richard Goodwin et Arthur Schlesinger, conseillers de Kennedy, Bourke Hickenlooper et Armistead Selden, respectivement membres du sénat et de la chambre des représentants. Cuba de son côté était représenté par une délégation de 40 membres dirigée par le président en titre Osvaldo Dorticós.18

Illustration – Dr François Duvalier, le président d'Haïti, Archives du Centre de Documentation et d'Information Haïtienne, Caribéenne et Afro-Canadienne [CIDIHCA])

  • 19 La 8e réunion de consultation des ministres des Affaires étrangères de l’OEA avait lieu du 22 au 31 (...)
  • 20 Time, 2 février 1962.

13Le 22 janvier 1962, les débats sur l’avenir de Cuba au sein de l’OEA s’ouvraient à Punta del Este.19 La plupart des pays de l’Amérique Centrale se rangeaient du côté des États-Unis dans la réclamation de sanctions sévères contre Cuba. Les ministres de ces pays, dans leur intervention, décrivaient avec force comment, de manière collatérale, l’arrivée au pouvoir de Fidel Castro désorganisait leurs territoires.20 Le Venezuela et la Colombie, s’estimant directement visés par l’intention de Castro d’étendre la révolution sur tout le continent, menaçaient même de boycotter la réunion au cas où l’organisation n’arrivait à adopter aucune mesure contre Cuba. De l’autre côté, les pays les plus peuplés de la région particulièrement le groupe ABC (Argentine, Brésil et Chili) ainsi que le Mexique étaient farouchement opposés à l’idée d’adopter des sanctions contre Cuba voire de l’exclure de l’organisation. Alors que les pour et les contre se précisaient, il y avait un pays en particulier, Haïti, qui montrait un désintérêt à se fixer dans un camp.

  • 21 New York Times, 4 janvier 1962.
  • 22 En juin 1961, l’aide américaine à Haïti pour l’année fiscale en cours, est évaluée à 15 millions de (...)
  • 23 Un proche du régime de Duvalier décrit l’état financier d’Haïti au début des années 1960, Gilot, Ro (...)

14Au départ, Haïti s’était rangé dans le camp des États-Unis, en dépit de la politique de neutralité dans les conflits interrégionaux prônée par Duvalier. La délégation haïtienne faisait partie du groupe des treize qui avait voté en faveur de la tenue de la réunion. Cependant, à quelques jours de l’ouverture de la conférence le président haïtien lançait des signaux qui laissaient entrevoir un possible revirement. Le 2 janvier, il accueillait en grande pompe un envoyé de la Pologne avec qui il discutait des possibilités pour son gouvernement de recevoir l’aide des pays du Pacte de Varsovie. Dans son discours télévisé, François Duvalier reprochait ouvertement les États-Unis d’avoir négligé Haïti en gelant l’aide financière à son gouvernement.21 En effet, pour des raisons liées à la gouvernance d’Haïti et aux mauvais traitements accordés à des compagnies américaines, l’administration Kennedy n’octroyait plus l’aide financière à Haïti depuis l’automne 1961, alors que le budget annuel de ce pays dépendait de l’aide américaine à hauteur de 30%.22 Or, à son début, Kennedy s’était montré très réceptif aux demandes d’aides de Duvalier. A cet effet, le dictateur haïtien avait, sans sourciller, signé la charte de l’Alliance pour le Progrès, malgré les restrictions liées au respect des acquis démocratiques. A partir d’octobre 1961, Duvalier, au moment où il en avait le plus besoin,23 ne recevait plus aucune aide de l’administration de Kennedy. Cependant, les avertisseurs de Duvalier, en déroulant le tapis rouge pour un pays membre du bloc communiste et en critiquant la politique du leader du bloc occidental vis-à-vis d’Haïti, ne faisaient pas réagir les Etats-Unis.

  • 24 Time, 2 février 1962.
  • 25 Foreign Relations of the United States of America, 1961-1963, vol. XII, American Republics, ci-aprè (...)
  • 26 [FMAE], télégramme R10, de l’ambassadeur Charles le Genissel, « La position d’Haïti à la Conférence (...)

15Dès les premiers jours de la conférence, la délégation haïtienne laissait le «groupe des treize», le bloc pro-américain qui avait soutenu la convocation de la réunion et qui était en faveur des sanctions contre Cuba, pour s’allier au « groupe des six » constitué de pays que cités précédemment dont Cuba et former avec eux un nouveau bloc dénommé le «outer seven».24 Dans un télégramme au Département d’État, Dean Rusk affirmait que les délégués haïtiens, par leur attitude, laissaient entendre qu’ils ne supporteraient même pas l’adoption de sanctions morales contre Cuba.25 Le 27 janvier, Haïti renforçait sa position à travers le discours de son ministre des Affaires étrangères, René Chalmers, qui défendait ardemment de droit de chaque pays à l’autodétermination. Les propos de Chalmers étaient considérés comme une véritable plaidoirie en faveur du régime de Fidel Castro, selon l’entendement de Rusk.26 A partir de ce moment, les pays qui étaient en faveur de Cuba comprenaient que les Etats-Unis n’avaient plus les treize voix qui auraient permis d’expulser Cuba de l’OEA. Cependant, le lendemain, contre toute attente, la délégation haïtienne donnait aux États-Unis la voix qui manquait. Cuba était exclu de l’OEA. Comment les États-Unis parvenaient-ils à obtenir le vote d’Haïti?

Illustration – Dr François Duvalier, le président d'Haïti, Archives du Centre de Documentation et d'Information Haïtienne, Caribéenne et Afro-Canadienne [CIDIHCA])

16De manière concrète, Duvalier n’avait aucun intérêt à voter en faveur de Cuba si ce ne serait que pour déranger les États-Unis. En 1959, une trentaine de Cubains et d’Haïtiens qui avaient pris part à la révolution cubaine avaient envahi Haïti dans le but renverser le régime de Duvalier. Cela avait occasionné la rupture des relations entre Haïti et Cuba ; les deux pays rétablissaient leurs relations diplomatiques en 1995. En dépit du gel diplomatique entre les deux pays et des multiples plaintes d’Haïti à l’OEA, Cuba continuait d’accorder aide et protection à des opposants du gouvernement haïtien. Castro était donc loin d’être un allié de Duvalier. Cependant, les délégués qui participaient à la conférence de Punta del Este ne s’attendaient surtout pas à un vote en faveur des États-Unis notamment après le discours de Chalmers qui faisait l’apologie du principe de non-intervention. Lors de la conférence de San Jose, Haïti, malgré ses problèmes avec Cuba, faisait partie des pays qui avaient refusé que l’OEA se comportât en juge de la révolution cubaine, considérée comme des affaires internes de Cuba. Aussi, la plus logique aurait été une abstention de la délégation haïtienne lors du vote. Mais à Punta del Este, même une abstention d’Haïti aurait fait pencher la balance. Les États-Unis s’attelaient donc à avoir ce vote, à coup de millions de dollars.

17Les deux pays donnent deux versions différentes sur l’origine de la démarche. Dans ses mémoires, le président haïtien François Duvalier explique que l’initiative de lier le vote d’Haïti à la reprise de l’aide financière des États-Unis venait des diplomates américains en Haïti et Uruguay:

«Tandis que la conférence se déroulait, le Département d’État multipliait les démarches auprès de mon gouvernement, tout en tenant compte de la délicatesse de la situation; puisqu’un an après la mise en place de l’alliance pour le Progrès, Haïti (…) n’avait pratiquement reçu aucune aide économique ou financière, en continuant à être « le pays le plus étudié».

  • 27 Duvalier, François, Mémoires d’un leader du tiers-monde, Paris, Hachette, 1967, p. 197-198.

«A Punta del Este (…) le chancelier américain avait des contacts répétés avec le ministre des Affaires Etrangères d’Haïti tandis qu’à Port-au-Prince, l’ambassadeur des États-Unis d’Amérique, Raymond L. Thurston, me faisait part, au cours d’une audience spéciale, de l’accord formel de son gouvernement pour la réalisation de grands projets d’infrastructures, notamment de l’aéroport international».27

18Selon la version américaine, rapportée par Arthur M. Schlesinger, membre de la délégation américaine à Punta del Este et biographe de John Kennedy, c’était la délégation haïtienne qui avait exigé de monnayer son vote :

  • 28 Schlesinger Jr, Arthur M., A Thousand Days, p. 782-783.

«Le ministre haïtien, reconnaissant la valeur de son vote, fit froidement remarquer à Rusk qu’il était le représentant d’un pays pauvre en quête d’aide financière, laquelle peut influencer son vote. Si les États-Unis, qui ont gelé leur aide à Haïti à cause de la dictature de Duvalier, accepteraient de financer certains projets (…) Rusk rejeta cette proposition sur le champ. Un peu plus tard il finit par marcher et envoyer une note à Chalmers lui disant que les États-Unis n’associent pas aide économique et performance politique, mais si Haïti lui-même veut faire le lien, il doit comprendre qu’à l’avenir l’aide sera minutieusement examinée en fonction de son rôle à Punta del Este (…) S’agissant d’Haïti, nous avons finalement cédé au chantage et accepté de reprendre notre aide et construire l’aéroport de Port-au-Prince».28

  • 29 Duvalier, François, Mémoires, p. 197.
  • 30 Heinl, Robert D. & Heinl, Nancy G, Written in Blood: The Story of the Haitian People (1492-1995), L (...)

19Les versions américaine et haïtienne quant à l’origine de la démarche sont certes différentes, mais une chose est toutefois claire: le vote d’Haïti coûtait des millions de dollars à l’administration Kennedy. Duvalier n’hésitait pas à justifier son choix diplomatique en affirmant dans ses mémoires: «Une opinion pragmatique voulait que le rôle primordial de la politique extérieure d’un État consiste dans la défense de ses intérêts surtout économiques».29 Dans leur rapport, cité par Robert Heinl,30 les délégués américains notaient avec une pointe d’ironie les dépenses du secrétaire d’État, à Punta del Este, au cours de la journée du 28 janvier : $ 2,25 le petit déjeuner et le déjeuner avec le ministre haïtien $ 2.800.000,00.

Conclusion

  • 31 Colomonos, Ariel, La morale dans les relations internationales, Paris, Odile Jacob, 2005.
  • 32 Time, 2 février 1962.
  • 33 [FMAE], GP/PA, ambassade de France en Uruguay, No 87/AM, op. cit.
  • 34 Time, op. cit.

20Le compte-rendu de Schlesinger, faisant du ministre Chalmers l’instigateur des négociations autour de la vente du vote haïtien, est la version la plus utilisée par les spécialistes pour relater cet accroc à toute notion de «morale dans les relations internationales», pour reprendre l’expression d’Ariel Colomonos.31 Cependant, certains éléments montrent que les États-Unis s’étaient bien installés dans cette démarche de payer des délégations pour se positionner contre Cuba au cours de la conférence de Punta del Este. Selon le magazine Time, les États-Unis avaient bien mis quelques pressions sur certains de ses alliés réticents en évoquant la présence ou l’absence d’aide selon leur positionnement.32 L’ambassadeur de France en Uruguay rapportait que les parlementaires membres de la délégation américaine n’avaient pas hésité à menacer publiquement de bloquer les aides financières qui devraient être accordées, dans le cadre de l’Alliance pour le Progrès, aux états qui auraient voté en faveur de Cuba.33 Cette pression, bien évidemment, portait ses fruits et certains pays de l’hémisphère n’avaient pas hésité à jouer le jeu. En guise d’exemple, le Time rapporte que, au cours d’une réception, le président uruguayen, Victor Haedo, avait «carrément demandé» au secrétaire d’État américain : «Dites-moi, cette aide que vous nous promettez, quand va-t-il arriver? Rusklui répondait alors: «Très vite, monsieur le président. Dès que le congrès l'approuve».34

  • 35 [MAE], télégramme N° 162/AM, de l’ambassadeur Charles Le Genissel, « Programme d’assistance américa (...)
  • 36 Le Nouvelliste, 10 avril 1962 ; Schlesinger Jr., Arthur M., A Thousand Days, p. 783 ; Florival, Jea (...)

21En Haïti, l’aide financière américaine, qui avait été gelée depuis l’automne 1961, était reprise immédiatement après le deal de Punta del Este. Les États-Unis accordaient de nouveaux budgets à son agence d’aide au développement (USAID) en Haïti. Au début du mois d’avril 1962, l’administration Kennedy annonçait le décaissement de 7.2 millions de dollars destinés à la réalisation de programmes d’assistance technique et économique en Haïti.35 Quelques semaines plus tard, le Development Loan Fund accordait un prêt de 3.4 millions de dollars au régime de Duvalier pour la construction d’infrastructures routières. Tout montrait donc que le dictateur haïtien avait la bonne grâce de l’administration américaine en raison de sa position contre la menace communiste dans la région.36

  • 37 D’Acier-Flores, Hortense Faivre, « Cuba au cœur d’une nouvelle géopolitique latino-américaine», Out (...)

22Les contours de la Conférence de Punta del Este avaient beaucoup affaibli le système interaméricain. Les gouvernements devenaient très soupçonneux de l’OEA. L’organisation régionale était perçue comme une caisse de résonance de la politique des Etats-Unis. Après Punta del Este, François Duvalier était le premier à exprimer sa méfiance vis-à-vis des instances décisionnelles de l’OEA. En 1963, lorsqu’une grave crise conduisait Haïti et la République dominicaine au bord de la guerre, la commission de l’OEA qui était venue enquêter sur l’île était reçu à coup d’injures par François Duvalier. Le dictateur haïtien comprenait qu’il ne pouvait en aucun cas, à l’OEA, avoir gain de cause contre la République dominicaine qui avait alors tout le support des Etats-Unis. Le gouvernement haïtien dessaisissait l’OEA au profit de l’ONU où il estimait que les Etats-Unis n’étaient pas les seuls à peser sur les décisions. Dans les années 2000, des dirigeants de la région ont créé des institutions comme l’Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amériques (ALBA) et la Communauté d’Etats latino-américains et caribéens (CELAC) en vue d’une participation effective de Cuba à la diplomatie multilatérale dans la région et, à cet effet, contourner son ostracisme par l’OEA.37

23L’exclusion de Cuba du système interaméricain a duré environ 50 ans. Vers la fin des années 90, c’est-à-dire au cours de la décennie qui a suivi la chute du mur de Berlin, la plupart des pays de la région avait rétabli les relations diplomatiques avec Cuba. Mais ce n’était qu’en juin 2009, au cours de la 39ème assemblée générale de l’OEA, tenue à San Pedro Sula (Honduras), que les ministres des Affaires étrangères des pays membres de l’OEA avaient unanimement voté l’annulation de l’expulsion de Cuba de l’organisation. La voie s’ouvrait donc au retour de Cuba à l’OEA. En décembre 2014, le président cubain Raul Castro, qui remplaçait Fidel Castro au pouvoir en février 2008, recevait une invitation de l’organisation à participer au prochain sommet des Amériques. Cette réunion de tous les chefs d’Etat de la région, à l’exception de Cuba, se tenait tous les trois ou quatre ans depuis 1994. Au mois d’avril 2015, à Panama, le président Castro siégeait donc pour la première fois avec tous les autres dirigeants de l’hémisphère américain.

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Notes

1 Le Bassin Caraïbe est constitué de pays situés dans la Mer des Caraïbes dont les Antilles, les pays de l’Amérique Centrale (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panama et Nicaragua) ainsi que des pays situés sur la côte nord de l’Amérique du sud (Colombie, Venezuela et Surinam).

2 Dominguez, Jorge I., U.S. Interests and Policies in the Caribbean and Central America, Washington, American Enterprise Institute, 1982 ; Erisman, Michael H. and Martz, John D. (Ed.), Colossus Challenged : The Struggle for Caribbean Influence, Boulder, Westview Press, 1982 ; Langley, Lester, The U.S. and the Caribbean in the Twentieth Century, Athens, University of Georgia Press, 1982 ; Fauriol, Georges A., Foreign Policy Behavior of Caribbean States : Guyana, Haiti and Jamaica, Lanham, University Press of America, 1984 ; Heine, Jorge and Manigat, Leslie (Ed.), The Caribbean and World Politics : Cross Currents and Cleavages, New York & London, Holmes & Meier, 1988 ; Cooper, Terrence P., The Caribbean Basin : U.S. Strategy and Security Challenges in the 21st Century, BiblioScholar, 2012, 1998 ; Rivas, Darlene, “United States-Latin American Relations, 1942-1960”, Schulzinger, Robert D. (Dir), A Companion to American Foreign Relations, Malden & Oxford, Blackwell Publishing, 2006.

3 Stephen G. Rabe “Book Review. A Question of Power: U.S. Relations with Latin America”, Diplomatic History, 2010, vol. 34, nº 2, p. 447-453, p. 453: “When the United States Decides that Trujillo imperiled Cold War Policies, the Dwight Eisenhower and Kennedy Administrations Broke Relations with Dominican Republic and Armed Conspirators Who Assassinated the Old Dictator in May 1961”.

4 Melvin, Small, “Presidential Elections and the Cold War”, Schulzinger, Robert D. (Dir), A Companion to American Foreign Relations, p. 419.

5 Schlesinger Jr., Arthur M., A Thousand Days. John F. Kennedy in the White House, Boston et Cambridge, Houghton Mifflin Company & The Riverside Press, 1965, p. 779: « The central threat remained Fidel Castro, whose broadcasters were now inveighing daily and agents conspiring nightly against the democratic regimes of Latin America».

6 Archives nationales des Etats-Unis, ci-après [USNA], RG 84, Records of the Foreign Service Post of the Department of State ; Haïti ; U.S. Embassy, Port-au-Prince, General Records, 1936-1963, télégramme non numéroté envoyé aux gouvernements de l’hémisphère à l’occasion de la sixième et septième conférence des ministres des Affaires étrangères de l’OEA à San José, “Aide-mémoire”, 1960.

7 Paterson, Thomas G., « Fixation with Cuba: The Bay of Pigs, Missile Crisis, and Covert War against Fidel Castro», en Paterson, Thomas G. (Dir.), Kennedy’s Quest for Victory: American Foreign Policy, 1961-1963, New York & Oxford, Oxford University Press, 1989, p. 127-131; Blight, James, Kornbluh, Peter, Politics of Illusion. The Bay of Pigs Invasion Re-examined, Boulder, Lynne Reinner Publishers, 1989; Gleijeses, Piero, “Ships in the night: The CIA, the White House, and the Bay of Pigs”, Journal of Latin American Studies, 1995, nº 27, p. 1-42; Higgins, Trumbull, The Perfect Failure. Kennedy, Eisenhower, and the CIA at the Bay of Pigs, New York, W. W. Norton, 1987.

8 Artaud, Denise, Les États-Unis et leur arrière-cour. La défense de la troisième frontière, Paris, Hachette, 1995.

9 Soutou, Georges-Henri, La Guerre de cinquante ans, Les relations Est-Ouest, 1943-1990, Paris, Fayard, 2001, p. 403 ; Lamrani, Samir, Washington contre Cuba : un demi-siècle de terrorisme, Paris, Le Temps des Cerises, 2005.

10 Schlesinger Jr., Arthur M., A Thousand Days, p. 780.

11 “Address by President Kennedy at a White House Reception for Latin American Diplomats and Members of Congress, March 13, 1961”, The Department of State Bulletin, April 3, 1961, XLIV, nº 1136, p. 471-474.

12 Ibid., p. 473-474: “Our Alliance for Progress is an alliance of free governments-and it must work to eliminate tyranny from a hemisphere in which it has no rightful place (...) Our motto is what it has always been: progress yes, tyranny no – Progreso si, tirania no”!

13 Organization of American States, Special Meeting of Inter-American Economic and Social Council at The Ministerial Level, Punta del Este, Uruguay, August 5 to 17, 1961. Pour un exemple de l’implémentation et des limites de l’Alliance pour le Progrès, voir Field, Thomas C., “Ideology as Strategy: Military-Led Modernization and the Origins of the Alliance for Progress in Bolivia,” Diplomatic History, 2012, vol. 36, Issue 1, p. 147-183.

14 Rogers, William D., The Twilight Struggle : The Alliance for Progress and the Politics of Dependence in Latin America, New York, Random House, 1967 ; Levinson, Jerome & De Onis, Juan, The Alliance That Lost Its Way : A Critical Report on the Alliance for Progress, Chicago, Quadrangle Books, 1970 ; Smetherman, Robert M. & Smertherman, Bobbie, “The Alliance for Progress : Promises Unfulfilled”, American Journal of Economics and Sociology, 1972, vol. 31, nº 1, p. 79-86 ; Tony Smith, America’s Mission : The United States and the Worldwide Struggle for Democracy in the Twentieth Century, Princeton, Princeton University Press, 1994 ; Stephen G. Rabe, The Most Dangerous Area in the World : John F. Kennedy Confronts Communist Revolution in Latin America, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1999 ; Jeffrey F. Taffet, Foreign Aid as Foreign Policy : The Alliance for Progress in Latin America, New York, Routledge, 2007.

15 Archives du ministère français des Affaires étrangères, ci-après [FMAE], Série Amérique ; sous-série Haïti (1952-1963), Cartons Nos 15 à 50 ; GP/PA No 87/AM, de l’ambassadeur de France en Uruguay, Gabriel Bonneau, Montevideo, le 2 février 1962.

16 Archives de l’Organisation des Etats américains ci-après [OAS], Treaty, Series, No 8 and 61, Conf/ASSEM/Meeting, B29 : Interamerican Treaty of Reciprocial Assistance, Rio de Janeiro, 2 septembre 1947.

17 Schlesinger Jr., Arthur M., A Thousand Days, p. 780.

18 Time, 26 janvier 1962.

19 La 8e réunion de consultation des ministres des Affaires étrangères de l’OEA avait lieu du 22 au 31 janvier, mais les débats se tenaient de manière intense depuis le 20 janvier au cours des réunions des présidents des délégations.

20 Time, 2 février 1962.

21 New York Times, 4 janvier 1962.

22 En juin 1961, l’aide américaine à Haïti pour l’année fiscale en cours, est évaluée à 15 millions de dollars, environ la moitié du budget haïtien qui est de 30.500.000 dollars, in [USNA], USOM/Haïti, Special Assistance for Economic Development Program, Fiscal Year 1961 ; [FMAE], télégramme 281/AM, de l’ambassadeur Charles le Genissel, « D’un don de 500.000 dollars du gouvernement américain », Port-au-Prince, 29 juin 1961.

23 Un proche du régime de Duvalier décrit l’état financier d’Haïti au début des années 1960, Gilot, Rony, Au gré de la mémoire. Duvalier le mal-aimé, Port-au-Prince, Ed. Le Bereen, 2007, p. 215 : « Le pays était confronté à une situation économique exécrable. Les bamboches et les couteuses concentrations populaires, le laxisme administratif, la corruption généralisée entretenue par le système des dépouilles post-électorales, la course effrénée de la classe moyennes aux prébendes, et parfois le gaspillage inconsidéré des ressources publiques, tout cela avait contribué à vider les caisses de l’État».

24 Time, 2 février 1962.

25 Foreign Relations of the United States of America, 1961-1963, vol. XII, American Republics, ci-après [FRUS 1961-1963], Department of State, Central Files 371.04/1-2362, Telegram From Secretary of State Rusk to the Department, Punta del Este, January 23, 1962.

26 [FMAE], télégramme R10, de l’ambassadeur Charles le Genissel, « La position d’Haïti à la Conférence de Punta del Este», 5 février 1962.

27 Duvalier, François, Mémoires d’un leader du tiers-monde, Paris, Hachette, 1967, p. 197-198.

28 Schlesinger Jr, Arthur M., A Thousand Days, p. 782-783.

29 Duvalier, François, Mémoires, p. 197.

30 Heinl, Robert D. & Heinl, Nancy G, Written in Blood: The Story of the Haitian People (1492-1995), Lanham, The University Press of America, 1996, p. 565.

31 Colomonos, Ariel, La morale dans les relations internationales, Paris, Odile Jacob, 2005.

32 Time, 2 février 1962.

33 [FMAE], GP/PA, ambassade de France en Uruguay, No 87/AM, op. cit.

34 Time, op. cit.

35 [MAE], télégramme N° 162/AM, de l’ambassadeur Charles Le Genissel, « Programme d’assistance américaine en Haïti», Port-au-Prince, le 6 avril 1962.

36 Le Nouvelliste, 10 avril 1962 ; Schlesinger Jr., Arthur M., A Thousand Days, p. 783 ; Florival, Jean, Duvalier. La face cachée de Papa Doc, p. 95.

37 D’Acier-Flores, Hortense Faivre, « Cuba au cœur d’une nouvelle géopolitique latino-américaine», Outre-Terre, 2012, vol. 2, nº 43, p. 47-61.

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Table des illustrations

Légende Illustration – Dr Louis Mars, Ambassadeur d'Haïti aux Etats-Unis et le président John F. Kennedy (Archives de John F. Kennedy Library)
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Légende Illustration – Une délégation des ambassadeurs de l'Amérique latine reçue à la Maison Blanche (Archives du Ministère des Affaires Etrangères d'Haïti)
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Légende Illustration – Dr François Duvalier, le président d'Haïti, Archives du Centre de Documentation et d'Information Haïtienne, Caribéenne et Afro-Canadienne [CIDIHCA])
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Pour citer cet article

Référence électronique

Wien Weibert Arthus, « Le prix de l’ostracisme de Cuba de l’OEA en 1962: les dessous de la conférence de Punta del Este », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Colloques, mis en ligne le 06 juin 2017, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://nuevomundo.revues.org/70502

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Auteur

Wien Weibert Arthus

Historiador, Profesor en la Universidad Estatal de Haití.

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