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Luis Rivera-Vélez

La agenda de derechos en Uruguay. Del movimiento social a las políticas públicas en el gobierno de José Mujica

The Rights Agenda in Uruguay. From Street to Congress under Mujica’s Presidency
L’agenda des droits en Uruguay. De la rue au parlement dans le gouvernement de José Mujica
[06/06/2017]

Resúmenes

Durante el gobierno de José Mujica en Uruguay fueron aprobadas tres de las leyes más emblemáticas de la ampliación de derechos en el siglo xxi en América Latina : la despenalización del aborto, la adopción del matrimonio igualitario y la legalización de la marihuana. A pesar de la popular imagen progresista del presidente, este artículo argumenta que dichas leyes son el resultado de las demandas de movimientos sociales frente a la pasividad del gobierno de izquierda. Organizados en una agenda común de derechos, los procesos de formulación y decisión de estas demandas son vehiculados en el parlamento de manera interdependiente, traduciendo a la vez una fuerza y una debilidad en el proceso de fabricación de las políticas públicas resultantes.

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Introducción

  • 1 The Economist, “Earth’s got talent. The Economist’s country of the year”, artículo del 21 de diciem (...)
  • 2 Estas leyes son la ley nº 18.987 sobre la interrupción voluntaria del embarazo (Diario oficial nº 2 (...)

1En el 2013, Uruguay gana el título de “país del año” por la revista británica The Economist, bajo el argumento que las reformas impulsadas ese año en dicho país “rompen con las viejas dinámicas que no solo mejoran la calidad de vida de sus ciudadanos, sino que podrían beneficiar al mundo entero si son imitadas”1. Este galardón hace referencia a las leyes de despenalización del aborto, de adopción del matrimonio igualitario y de legalización de la marihuana2, y es solo un ejemplo de la visión que la prensa internacional vehicula sobre José Mujica, catalogado como uno de los presidentes más progresistas de América latina (y del mundo).

  • 3 Aguiar, Sebastián ; Arocena, Felipe, « Menant la marche : l’Uruguay et ses trois lois avant-gardist (...)
  • 4 Kingdon, John, Agendas, Alternatives and Public Choices, Boston : Little Brown, 1984.

2En Uruguay, los avances del quinquenio 2010-2015 son comparados a aquellos impulsados por el presidente José Batlle y Ordoñez que inicia, a principios del siglo XX, una serie de reformas sociales y económicas que ponen al país a la cabeza del reformismo de su época.3 Sin embargo, existe una diferencia indiscutible entre estos dos periodos de cambios. Mientras Batlle y Ordoñez es el promotor de sus reformas, Mujica adopta una posición pasiva frente a ellas. El otorgamiento de derechos llevado a cabo durante su periodo de gobierno es el resultado de las presiones y demandas de la sociedad civil que encuentran una ventana de oportunidad4 abierta en el parlamento durante la 47 ª legislatura.

  • 5 Carneiro, Fabricio ; Gioscia, Laura, “Dos caras de los derechos en el gobierno de Mujica”, en Insti (...)
  • 6 Johnson, Niki ; Rocha, Cecilia y Sempol Diego, “ La antesala de la ley de cuotas y la agenda de der (...)
  • 7 Carneiro, Fabricio ; Gioscia, Laura, “Dos caras de los derechos en el gobierno de Mujica”, en Insti (...)

3De esta manera, la llamada agenda de derechos “no responde a un programa general ni a una agenda de derechos enmarcada en un plan gubernamental”5, sino que es una estrategia política de los movimientos sociales para reunir estas tres demandas en un programa de acción organizado. Esto no significa que estas sean las únicas demandas sobre derechos en este periodo en el país. Al mismo tiempo son discutidas cuestiones como las cuotas para la participación política de las mujeres6, la inserción laboral y educativa de afrodescendientes7, pero estas no hacen parte de la estrategia parlamentaria común.

  • 8 Para los análisis de las leyes de manera individual ver, sobre el aborto : Johnson, Niki ; Rocha, C (...)

4Sin embargo, Uruguay es el único país del mundo donde las reivindicaciones alrededor del aborto, el matrimonio igualitario y la legalización de la marihuana hacen parte de una misma agenda de la sociedad civil, y esto explica el por qué de la adopción sincronizada de estas demandas. El presente artículo tiene como objetivo analizar el proceso mediante el cual se formó, se consolidó y se aprobó dicha agenda de derechos, lo que permite entender el contenido final de las leyes que la integran. Las políticas públicas adoptadas en Uruguay son particulares, es decir que no son copiadas desde modelos existentes. Es el examen minucioso de cada una de las leyes8 el que revela la existencia de un lazo sincrónico entre los procesos, explicando así el determinismo mutuo entre los procesos y que explica el resultado final de las políticas.

  • 9 Muller, Pierre, “Secteur”, en Boussaguet, Laurie et al. (dir.), Dictionnaire des politiques publiqu (...)
  • 10 Jones, Charles, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press, 1970.
  • 11 Geddes, Barbara, Politician’s Dilemma. Building State Capacity in Latin America, Berkley, Universit (...)
  • 12 Chasquetti, Daniel ; Guedes, Alejandro ; Zeballos Camila, “Pese a todo, la 47 ª legislatura quedará (...)

5El proceso uruguayo de la agenda de derechos en el parlamento permite explorar dos desafíos específicos en dos corrientes sociológicas diferentes. Por una parte, la sociología de la acción pública se ha caracterizado por abordar de manera independiente cada tema de política pública9. Siguiendo la lógica secuencial de las políticas públicas10, esta división permite estudiar la construcción de un problema, de sus soluciones y de los responsables de su resolución. En América Latina, el estudio de las políticas públicas ha insistido en el papel central del ejecutivo en la determinación de los asuntos a tratar11, lo que es particularmente verdadero en el gobierno de Mujica, cuando se sabe que 74 % de las leyes sustantivas aprobadas durante la 47 ª legislatura tienen origen en el ejecutivo y que este porcentaje es 10 puntos mayor que en los gobiernos anteriores12.

  • 13 Halpern, Charlotte y Jacquot, Sophie, « Aux frontières de l’action publique. L’instrumentation comm (...)

6Sin embargo, al estudiar su inclusión de las demandas de derechos de manera sincronizada en el parlamento, la supuesta sectorización de la acción pública es cuestionada. Al integrar tres demandas tan diferentes en una agenda común, la división temática se diluye y se transsectorializa, aún desde el momento de emergencia de las políticas. Como consecuencia, los actores implicados en el proceso se multiplican y la experticia es trastornada13, lo que abre la puerta a nuevas soluciones (policy outputs). Por ejemplo, en Uruguay, el derecho a la autonomía de la mujer sobre su cuerpo es opacado por el derecho a abortar, que abre la puerta a la interrupción del embarazo pero que obliga a la mujer a tomar la decisión de manera consensuada con profesionales de la salud.

  • 14 Garibay, David y Marques-Pereira, Bérengère, La politique en Amérique latine, Paris, Armand Collin, (...)
  • 15 Dagnino, Evelina, “Citizenship in Latin America: An Introduction”, Latin American Perspectives, 200 (...)

7Por otra parte, al hablar de derechos, la sociología de la acción colectiva tiene una gran tradición en mostrar que los movimientos sociales han sido claves impulsadores en el reconocimiento de los derechos, en especial en América latina14. La sociedad civil uruguaya no se distingue de esta lógica en la cual “la adopción de un lenguaje de derechos permite expresar demandas y escapar a la fragmentación y el aislamiento” de los movimientos15.

  • 16 Israël, Liora, L’Arme du droit, Paris, Presses de Sciences Po, 2009 ; Barnes, Jeb; Burke, Thomas, H (...)
  • 17 Scheingold, Stuart, The Politics of Rights: Lawyers, Public Policy and Political Change, New Haven, (...)
  • 18 Tilly, Charles, From Mobilization to Revolution, Reading, Addison-Wesley Publishing, 1978.

8Sin embargo, la estrategia utilizada detrás de la agenda de derechos tiene una particularidad poco estudiada en esta literatura. Mientras que los trabajos han privilegiado la utilización de la arena judicial como arma para la reivindicación16, en Uruguay las demandas son dirigidas al parlamento. Aunque sea claro que para que los derechos se perpetúen en el tiempo es necesario que estos se inscriban en las políticas públicas17, la sociología de los derechos no se ha especializado en la concepción de las políticas de derechos desde el legislativo, por lo que tiende a olvidar la politización fuerte y obligada al hacer del debate parlamentario un repertorio de acción colectiva18.

9De esta manera, el estudio del proceso de formulación de dichas políticas permite estudiar las particularidades de una ampliación de derechos a través del legislativo. Mientras se puede suponer que una decisión jurídica o un programa de gobierno tienen el poder de definir límites en la definición de derechos, la discusión parlamentaria es un proceso de negociación política arduo que admite cambios sustanciales en las soluciones propuestas. Como consecuencia, dicha negociación puede provocar una dilución de la esencia de los derechos demandados, y como acurre en el caso uruguayo, la politización del debate pone en peligro la pertinencia de las políticas finalmente adoptadas.

10El rastreo el proceso conjunto de las leyes del aborto, el matrimonio igualitario y el cannabis en Uruguay se ha fundado en tres fuentes principales. En primer lugar, los archivos electrónicos del parlamento uruguayo permiten retrasar los debates y el tramite parlamentario de cada una de las leyes de manera detallada y completa. Además, los archivos digitales de los principales medios de comunicación uruguayos fueron la base para determinar los momentos claves en cada uno de los procesos legislativos. Pero sobre todo, es la narración de la experiencia vivida por los actores que participaron de los procesos a nivel social, académico, administrativo y político que vuelve evidente la compresión de la agenda de derechos.

11En un primer tiempo, el estudio de la concepción y la consolidación de la agenda de derechos permite ilustrar cómo las tres demandas son englobadas bajo un mismo paradigma y son integradas en una estrategia de acción única. Posteriormente, el análisis de la discusión parlamentaria ilustra que la politización del debate provoca la dilución del paradigma de los derechos en las leyes finalmente adoptadas.

Del paradigma a la acción : la puesta en agenda de los derechos

12No existe ningún documento público en el que se oficialice la existencia de una agenda de derechos en el sentido propio de la palabra. Sin embargo, al ser considerada como una estrategia por parte de los movimientos sociales, el estudio de la formación y consolidación de la agenda de derechos debe focalizarse en dos elementos. En primer lugar, el discurso por el cual la ampliación de derechos se convierte en el elemento de conexión entre las diferentes demandas sociales y, en segundo lugar, la manera en que esta estrategia es desplegada públicamente.

La demanda social a favor de la ampliación de derechos

  • 19 Dagnino, Evelina, op. cit., 2003, p. 5.

13La utilización del lenguaje de los derechos en Uruguay no tiene nada de particular. Como lo muestra Evelina Dagnino “la referencia a los derechos y a la ciudadanía ha constituido el centro de un espacio ético-político en el cual muchos de los movimientos sociales y otros sectores de la sociedad han sido capaces de poner en común su lucha”19. La formulación del aborto, del matrimonio igualitario y del consumo de cannabis en términos de derechos es, de esta manera, un ejemplo más de la dinámica existente en América latina y el mundo occidental.

  • 20 Sobre el aborto ver Abracinskas, Lilian ; López Gómez, Alejandra (dir.), El aborto en debate. Dilem (...)
  • 21 Sempol, Diego, op. cit., 2013.
  • 22 Cotidiano Mujer, Yo aborto, tu abortas, todos callamos, Montevideo : Cotidiano Mujer, 1989, p. 7.
  • 23 Johnson, Niki et al. (dir.), (Des)penalización del aborto en Uruguay : prácticas actores y discurso (...)

14No hay lugar en este artículo para exponer la historia de las luchas detrás de estas demandas, que han sido retrasadas en otros lugares20. Sin embargo, es importante resaltar que la ampliación de derechos no ha sido un objetivo único ni común en la trayectoria de los movimientos sociales en Uruguay. Diego Sempol ilustra de manera precisa como el movimiento LGBTI pedía en sus orígenes una tolerancia de la homosexualidad, pero no un reconocimiento particular de la diversidad sexual21. Es en la década de 1990, bajo el liderazgo del grupo Diversidad, que surge un lenguaje de derechos que reivindica la integración de la diversidad sexual a la sociedad en términos de igualdad. Al contrario, mientras en el movimiento feminista la reivindicación del aborto siempre se hizo en términos de derechos en la defensa del “libre ejercicio de la sexualidad que no está condicionado a la capacidad reproductiva”22, en los años 1990 surge un nuevo paradigma que ve el aborto como un problema de salud pública en razón del número de muertes de mujeres y no como un derecho de la mujer23.

  • 24 Garat, Guillermo, op, cit., 2012, p. 209.
  • 25 Filardo, Verónica et al.op. cit.

15Por otra parte, las primeras reivindicaciones en términos de derechos con respecto a la legalización del cannabis surgen durante la campaña presidencial de 1999 al interior del partido Colorado (Los liberales) y del Frente Amplio (Vertiente Artiguista) que piden parar la hipocresía entre la permisividad del consumo y la prohibición de la producción24. Este discurso será marginal durante el gobierno de Jorge Batlle (2000-2005), pues el presidente monopoliza la atención sobre el tema con sus declaraciones a favor de la legalización de todas las drogas para resolver el problema del narcotráfico desde un punto de vista liberal. La visión del consumo como un derecho solo gana fuerza a partir del 2005 cuando grupos de consumidores y autocultivadores se organizan oficialmente25

  • 26 Pérez, Verónica, “La difícil consolidación de la agenda de género en la izquierda uruguaya”, en Ins (...)
  • 27 Dagnino, Evelina, “Meanings of Citizenship in Latin America”, Canadian Journal of Latin American an (...)

16Así, el lenguaje de los derechos es constitutivo de los movimientos feminista, LGBTI y canábico ; aunque eso no implique la convergencia de las reivindicaciones en un espacio común. De manera sorpresiva, la convergencia de las tres luchas en una misma agenda se produce en reacción a una falta de compromiso del presidente Tabaré Vázquez (2005-2010), y del partido de gobierno, Frente Amplio (FA), al no integrar la “agenda postmaterialista” de ampliación de derechos26 en el programa gubernamental. Concretamente, frente al freno del gobierno, se forman nuevas organizaciones sociales de izquierda, que ponen el posicionamiento político al centro de la reivindicación y privilegian el activismo (advocacy) parlamentario. Es en este proceso de contestación que la sociedad civil uruguaya se demarca de las dinámicas generales presentes en el resto de la región, pues en vez de aceptar la dilución de la responsabilidad social del Estado27, la reivindicación sobre los derechos en Uruguay exige una mayor intervención estatal.

17Dos organizaciones son fundamentales en la concepción de la estrategia detrás de la agenda de derechos. Se trata de Ovejas Negras, centrada en temas de diversidad sexual, y de Proderechos, que inicia como una organización a favor de la legalización del cannabis (Prolegal) pero que se diversifica muy rápido en frentes de acción en los que se incluyen las temáticas de la salud sexual y reproductiva, las cuestiones de género y diversidad sexual, y las cuestiones relativas a las violaciones de derechos humanos bajo la dictadura. Ambas organizaciones están compuestas por militantes del FA, frustrados por la falta de apertura del partido, así como de militantes académicos en ciencias sociales, particularmente de la Universidad de la República (Udelar). La filosofía de estas organizaciones está basada en cuatro lógicas complementarias :

181. Una organización horizontal dónde las decisiones se votan en consenso. De igual manera, la actividad se organiza en grupos ad hoc que aparecen y desaparecen según la coyuntura del momento.

192. Una acción politizada que considera que la lucha por los derechos no está desvinculada de las otras luchas sociales. Así, existe una identidad de izquierda reivindicada, de cara a la derecha, pero también en oposición a los conservadores dentro de la izquierda.

203. Una concepción intersectorial de los asuntos que abordan pues las organizaciones abogan que las causas de los problemas son complejas y múltiples.

214. Una acción transectorial pues consideran que la limitación de derechos es común a diferentes sectores de la sociedad y que la alianza con dichos sectores permite incrementar la capacidad de movilización.

  • 28 Banfi, Analía et al., El veto del ejecutivo uruguayo a la despenalización del aborto : deconstruyen (...)
  • 29 Banfi et al., op. cit., p. 31.

22Es a través de estas organizaciones que la convergencia de las demandas tiene lugar, en un contexto de grande decepción con respecto a las figuras emblemáticas de la izquierda. En primer lugar, después de un arduo trabajo parlamentario por parte de la bancada el Frente Amplio para la aprobación de una quinta propuesta de ley a favor de la legalización del aborto, el presidente Tabaré Vázquez decide emitir un veto contra la ley. Sin querer entrar en el debate sobre el fondo del asunto28, es necesario comprender que esta acción del presidente es considerada antidemocrática y vivida como una violación de los derechos humanos29.

  • 30 Sobre la ley de caducidad ver : Rico, Álvaro (dir.), Cómo votaron los partidos en el plebiscito con (...)

23De igual manera, en el 2009, un movimiento ciudadano de izquierda pide la anulación de la amnistía de los crímenes cometidos por los militares durante la dictadura, que conlleva a la convocación de un plebiscito. Sin embargo, las principales figuras del FA del momento, que son el candidato a la presidencia José Mujica y Eleuterio Hernández Huidobro, se oponen a la iniciativa y dejan sin liderazgo político a la campaña30. Frente a los resultados de las elecciones en los cuales Mujica es elegido presidente y el plebiscito pierde ; la necesidad de contornar el ejecutivo en los procesos de ampliación de derechos se vuelve evidente.

El programa de acción detrás de la agenda de derechos

  • 31 Sempol, Diego, op. cit, 2013.

24La idea de la agenda de derechos es concebida al interior de la organización Ovejas Negras. Luego de haber logrado una serie de avances en materia LGBTI con apoyo de parlamentarios entre 2005 y 2010 (unión concubinaria, adopción por parejas del mismo sexo, identidad de genero y población trans31), Ovejas Negras decide de ubicar el tema del matrimonio igualitario en segundo lugar de su agenda interna, después del tema del aborto. Esta priorización se explica por la urgencia de la temática (varias muertes de mujeres son registradas por causa del aborto clandestino) y la dificultad política en la que se encuentra a causa del veto presidencial de 2008.

25Lo especial de esta priorización es que rápidamente es compartida y aceptada por el resto de las organizaciones sociales, en especial por Proderechos que integra, a su vez, la legalización de la marihuana en esta agenda común de reivindicación. No existe un acuerdo tácito tras el cual las diferentes organizaciones definen el camino a seguir pero los integrantes de los diferentes grupos afirman que así el orden no sea particularmente racional (el aborto es la demanda con más oposición política en 2010) tiene la ventaja de definir una mayor claridad en las maneras de colaboración y de organización interna de los diferentes grupos, particularmente Proderechos, que en consecuencia se define explícitamente transversal. Así, la agenda de derechos es concebida como la organización cronológica de las demandas en un programa de acción común, en la cual la demanda por el matrimonio igualitario pasa después de la demanda del aborto y antes de aquella sobre la legalización de la marihuana.

  • 32 Bereni, Laure, « Penser la transversalité des mobilisations féministes : l’espace de la cause des f (...)

26El proceso de difusión de la agenda se explica por la proximidad real entre las organizaciones. Tomando como referencia el modelo desarrollado por Laure Bereni para explicar el espacio de la causa de las mujeres32, es posible afirmar que en Uruguay se abrió un espacio de la causa de los derechos, definido como un conjunto de movilizaciones en el nombre y a favor de la ampliación de derechos, con actores heterogéneos, que actúan en diferentes esferas sociales, y que está poco institucionalizado. De esta manera, la convergencia de las demandas es una estrategia ad hoc que no impide que cada organización guarde su identidad asociativa propia.

  • 33 El modelo de la coordinadora es un repertorio de acción colectiva típico del Uruguay y remonta a la (...)

27Como consecuencia de este espacio de reivindicación común, se crearon tres coaliciones reformadoras (una por cada reivindicación), en las cuales el núcleo central estuvo integrado por actores de los diferentes movimientos. Así, bajo el nombre de “coordinadoras”33, estas coaliciones permitieron la concepción de estrategias de movilización y sobre todo de insumos para la redacción efectiva de las leyes.

28A pesar de las rupturas internas al feminismo provocadas por los diferentes fracasos de despenalización del aborto desde los años 1990, se forma en el 2010 una Coordinadora por el aborto legal, donde participan organizaciones tradicionales del feminismo uruguayo con actores más jóvenes como Proderechos. Esta coordinadora es principalmente un lugar de movilización directa al permitir la creación de la red Mujeres en el Horno con el objetivo de ayudar a las mujeres a procurarse los medicamentos abortivos. En el campo de la diversidad, Ovejas Negras incita a la creación desde el 2005 de la Coordinadora para la marcha de la diversidad, que busca agrupar las asociaciones de Montevideo y del interior del país. El éxito de esta coordinación provocará la participación de un gran numero de asociaciones a la causa de la diversidad sexual pero eclipsara la Coordinadora uruguaya a favor del matrimonio igualitario, impulsada sin éxito en el 2011 por la misma asociación. Por esta razón, es al interior de la Coordinadora por la marcha de la diversidad que se consolidará la coalición a favor del matrimonio igualitario.

29La coordinación de los grupos a favor de la legalización del cannabis es más difícil. Los primeros grupos de consumidores que surgen a favor del autocultivo (Plantatuplanta, la rama Prolegal de Proderechos y La PlaZita) se organizan en el movimiento por la liberalización del cannabis, coalición que pone en evidencia la contradicción existente en la legislación uruguaya sobre la libertad de consumir y la imposibilidad de procurarse la sustancia. Sin embargo, el movimiento toma vida propia en una organización, y Plantatuplanta (que se transformará en 2011 en la Asociación de estudios del cannabis en Uruguay, AECU) y Proderechos salen del grupo con el objetivo de preservar su identidad propia.

30Estas tres organizaciones y la Movida Canábica Florida que representa a los cultivadores del interior del país forman, en el 2012, una Coordinadora por la legalización de la marihuana para apoyar la ley de autocultivo. Sin embargo, la fuerte identidad alrededor del consumo desestimula la participación de otros sectores en la coordinadora. Por esta razón, bajo la iniciativa de Proderechos y de Ovejas Negras, es creada Regulación responsable, una coordinación que cuenta con la participación de las organizaciones feministas, de antiguos burócratas, del movimiento estudiantil y de los sindicatos de trabajadores pues utiliza un lenguaje de derechos, de ciudadanía y de políticas públicas a favor de la regulación (con presencia del Estado) y no de la liberalización (como deja entender el término de legalización).

31La historia de estas coordinadoras es importante porque más allá de permitir la unión de reivindicaciones, estas permiten compartir los repertorios de acción colectiva de los diferentes movimientos. Así, las marchas se volverán múltiples en reivindicaciones y se multiplicarán en número para brindar visibilidad social a las demandas. Las proclamas de la marcha de la diversidad entre 2009 y 2013 son ilustrativas de la transversalidad que ganan las movilizaciones con el tiempo ya que estas incluyen los tres temas de la agenda de derechos. De la misma manera, Proderechos traslada esta forma de contestación al sector por la legalización del cannabis que pasa de organizar “fumatas” o plantones para fumar marihuana, a organizar un desfile en 2012 y 2013 ; o también organiza conciertos en favor del aborto destinados a visibilizar esta reivindicación entre los jóvenes, a pesar de la oposición de algunas asociaciones tradicionales.

  • 34 Genieys, William y Hassenteuffel, Patrick, « Qui gouverne les politiques publiques ? Par delà la so (...)
  • 35 Jobert, Bruno (dir.), Le tournant néo-libéral en Europe, Paris, L’Harmattan, 1994.
  • 36 Briozzo, Lionel (dir.), Iniciativas sanitarias contra el aborto provocado en condiciones de riesgo, (...)

32Además, el militantismo múltiple de los actores del espacio por la causa de los derechos les permite convertirse en una especie de élite programática34. En realidad la proveniencia académica y partidaria de los militantes les permite estar presentes a la vez en el foro de los expertos y en el foro de la comunicación política35. La posición académica de muchos de los militantes les permite generar una renovación científica de los conocimientos alrededor de los temas, en diferentes disciplinas, concluyendo además con la necesidad de una intervención urgente por parte del Estado36.

  • 37 Mides, Diversidad sexual en Uruguay. Las políticas de inclusión social para personas LGBT del Minis (...)

33La renovación científica llega igualmente a través de una gran participación de estos académicos movilizados en investigaciones administrativas. El estatus de investigadores reconocidos les permite participar en programas gubernamentales que incitan la implementación de políticas públicas basadas en evidencia. El mejor ejemplo es la implementación de una política del Ministerio de Desarrollo social para la población trans realizada con las recomendaciones de Ovejas Negras37.

  • 38 Frente Amplio, V Congreso Ordinario ‘Compañero General Líber Seregni’, diciembre 2007, p. 14.
  • 39 Frente Amplio, V Congreso Extraordinario ‘Zelmar Michelini’, 13-14 diciembre 2008, p. 75.
  • 40 Idem, p. 88.
  • 41 Frente Amplio, V Congreso Extraordinario ‘Zelmar Michelini’ : Políticas públicas en drogas, 13-14 d (...)

34En el ámbito político, la participación de estos actores en diferentes facciones del Frente Amplio les permite tener incidencia en la definición de prioridades en la agenda partidaria, y en consecuencia, en la agenda parlamentaria. Así, en el Vº congreso ordinario del partido en diciembre del 2007 se introduce la necesidad de avanzar sobre el tema de las drogas “con una perspectiva de derechos humanos”38. También, tras el veto al aborto de Vázquez, militantes socio-partidarios de Ovejas Negras y mujeres políticas logran introducir el aborto en el programa de gobierno del FA para el periodo 2010-2015 como una política prioritaria39 y el matrimonio igualitario aparece como una demanda de los sectores jóvenes del partido40. Además, una noción especial de este congreso hace referencia al “fracaso de la guerra contra las drogas” poniendo el énfasis en la adhesión a “un enfoque de derechos individuales con un fuerte clivaje en los lazos sociales”41.

35Es de esta manera que el espacio por la causa de los derechos va más allá del militantismo social. La fuerte impronta social que los actores de este espacio poseen les permite tener una incidencia real para la inclusión de estos asuntos en la agenda parlamentaria. Sin embrago, las discusiones, oposiciones y negociaciones políticas provocaran que el paradigma de los derechos se diluyese en las leyes finalmente adoptadas.

Los derechos en el Parlamento : una decisión política pragmática.

  • 42 Kingdon, John, op. cit.

36De acuerdo con la teoría de las corrientes múltiples de Kingdon42, para que un tema entre en la agenda política se necesita que un problema sea identificado como tal, sea definida una solución en términos de políticas públicas, y que esta idea sea apadrinada e impulsada por un actor político con capacidad de decisión. En este sentido, frente al diagnóstico desarrollado por la sociedad civil sobre la incapacidad de los gobiernos de izquierda para aceptar una ampliación de derechos, el cambio de legislatura de 2010 provoca un momento propicio para el cambio, ya que el FA obtiene la mayoría absoluta en las dos cámaras del parlamento (50/99 en la Cámara de Diputados y 17/31 en la Cámara de Senadores).

37Es así que, en un primer momento, la agenda de derechos entra en la agenda política, justificada bajo el paradigma de los derechos. Pero la atención parlamentaria es un recurso raro y en cuestiones sociales la oposición es severa, por lo que el desarrollo de la agenda será cuestión de pragmatismo político.

Tres iniciativas de ley impregnadas de derechos

38Con el cambio de legislatura de 2010, entran al parlamento tres proyectos de ley que defienden el paradigma de los derechos como su piedra angular. Estos textos legislativos son redactados ya sea con insumos provenientes de la sociedad civil, ya sea por los mismos militantes sociales que presentan el texto a los parlamentarios para su apadrinamiento. De facto, la proximidad de las demandas con la izquierda política facilita que sean parlamentarios del FA que introduzcan los textos, pero estos no son los únicos en pronunciarse a favor del cambio.

  • 43 El texto del proyecto de ley figura en la transcripción de la 17 ª sesión ordinaria del Senado XLVI (...)

39El primer texto en ingresar al Parlamento es un sexto proyecto de ley que entra al Senado con el apoyo de 14 parlamentarios del FA y bajo el liderazgo de la diputada M. Xavier. Este texto expresa en su artículo primero que “toda mujer adulta tiene derecho a decidir la interrupción voluntaria de su embarazo durante las primeras 12 semanas del proceso de gestación”43, retomando así los elementos vetados por el presidente Vázquez y encarnado el paradigma de los derechos defendido por las organizaciones sociales.

40El segundo proyecto en entrar al parlamento es sobre la legalización del autocultivo de marihuana. En realidad, con el cambio de legislatura entran dos proyectos al parlamento en este sentido, pues existe un consenso en todos los partidos sobre la necesidad de evaluar la política de drogas. Bajo la iniciativa del diputado L. Lacalle Pou del Partido Nacional, en la cámara de diputados se organiza una Comisión especial sobre adicciones, consecuencias e impacto en la sociedad uruguaya que tiene la tarea de estudiar el consumo y los efectos de la pasta base de cocaína, sustancia que causa terror en la sociedad uruguaya. Al mismo tiempo, este mismo diputado presenta un proyecto de lucha contra el narcotráfico que proponía la despenalización de autoproducción de cannabis pero aumentaba las penas en caso de infracción de la ley.

  • 44 Fernando Amado no hace parte de la Comisión especial pero decide de involucrarse en el proyecto por (...)

41La propuesta de Lacalle Pou genera una reacción negativa dentro de los otros partidos políticos que aprovechan de la Comisión especial para redactar un proyecto de ley alternativo que permitía un acceso más amplio a la marihuana y no incrementaba las penas ligadas al tráfico ilícito. Los diputados S. Sabini y N. Núñez del FA, D. Radio del Partido Independiente y F. Amado del Partido Colorado44 redactan un proyecto de ley que regula la autoproducción del cannabis y su utilización farmacéutica con un marco jurídico de referencia que limita la posesión a 25 gramos y el cultivo a 8 plantas. Además, este proyecto es realizado con el apoyo de la sociedad civil, pues Núñez es cercano al movimiento por la liberación del cannabis desde 2007, lo que le permite introducir la idea de los clubes de productores, es decir asociaciones sin ánimo de lucro donde el cultivo común es permitido. El paradigma defendido es aquel vehiculado por los movimientos canábicos que ponen en evidencia las incoherencias entre la libertad del consumo y la prohibición del abastecimiento.

42Por último, el texto del matrimonio igualitario es redactado en su totalidad por una abogada integrante de Ovejas Negras. El objetivo de la organización es proponer una modificación del Código civil que elimine toda concepción sexuada de la pareja, con el objetivo de evitar la creación de una forma de matrimonio suplementaria como sucedió en España o en Argentina. Ya que Ovejas Negras prioriza la cuestión del aborto, la organización decide pasar tiempo en intentar generar un apoyo de los partidos de oposición aunque no lo logre. Finalmente, es el diputado S. Sabini, del FA, quien apadrina el proyecto de ley el cual contará con el apoyo de todos los grupos parlamentarios del FA gracias a la incidencia política de los militantes de Ovejas Negras.

43El paradigma de los derechos es la base de los tres proyectos de ley que intentan cambiar las políticas públicas de los sectores en cuestión. Gracias a la participación activa de la sociedad civil y sus los varios recursos derivados del militantismo múltiple, el parlamento parece ser un elemento clave en el repertorio de acción colectiva por la ampliación de derechos en Uruguay. Pero la estrategia transversal de la agenda de derechos encuentra una oposición ligada al debate político que el legislativo materializa.

Mujica, entre impulso y freno

44Si la legislatura 2010-2015 es un momento propicio para el cambio es porque Mujica promete no vetar ninguna ley proveniente del parlamento. De esta manera, el presidente abre la puerta a la discusión y el debate mientras este no intervenga en su política de gobierno. Sin embargo, el mandatario declara igualmente su oposición a la imposición de la disciplina partidaria en el parlamento, una tradición muy fuerte en los partidos de oposición, y que traduce de manera práctica, que la mayoría parlamentaria del FA no está asegurada. Esta posición política introducirá una serie de frenos a la agenda de derechos, ligados a una oposición interna al FA en el debate sobre el aborto y a la priorización de la legalización de la marihuana por el ejecutivo.

45A pesar de que al proyecto de ley sobre el aborto le tome meses entrar en la agenda de la comisión de salud del Senado, en la cámara alta el proyecto no sufre ninguna modificación sustancial y es aprobado rápidamente gracias a los 17 votos del FA. Sin embargo, al pasar a la Cámara de representantes, dos diputados del partido de gobierno manifiestan su oposición con el proyecto de ley. Por una parte, V. Semproni propone cambiar la figura de la legalización por la despenalización, pero declara que no se opondrá si el resto del partido acepta el proyecto. Por otra parte, A. Lima se opone rotundamente a aceptar la posibilidad legal de permitir el aborto, dejando a la iniciativa sin los votos necesarios. Esto se combina a la imposibilidad de F. Amado del Partido Colorado de votar el proyecto a favor, en razón de la disciplina partidaria impuesta por su partido.

46Esta oposición pone en riesgo la estrategia transversal de la agenda de derechos, ya que para los movimientos sociales pasar el matrimonio igualitario y la legalización de la marihuana antes que el aborto (ya que estos cuentan con los votos necesarios) traduce una desagregación de la agenda en tres políticas distintas en competencia por acaparar la atención y recursos públicos. En consecuencia, la táctica de los legisladores y de la sociedad civil consiste en sacar la iniciativa del aborto de la agenda parlamentaria con el objetivo de iniciar diálogos internos con el diputado frenteamplista hostil, pues pasar el aborto en el quinquenio Mujica se presenta como urgente en razón de la alta probabilidad de un segundo gobierno de Tabaré Vázquez, quien se perfila desde 2011 como el candidato a la presidencia por el FA.

  • 45 Selios, Lucía ; Nocetto, Lihuen y Cardona, Emiliano, “La opinión pública, los medios, y la gestión (...)

47Sin embargo, dos meses después que la negociación interna en el FA empiece, un segundo obstáculo surge por parte del ejecutivo. En efecto, sorpresivamente, el gobierno propone en junio del 2012 la “legalización regulada y controlada del cannabis, con un fuerte control del Estado sobre la producción” dentro de sus 15 medidas por la vida y la convivencia. Esta estrategia hace parte de la política de seguridad que se propone reaccionar frente a la inseguridad y las drogas, principales temas de preocupación de los uruguayos en la época45.

48Esta propuesta sorprende al conjunto de la sociedad ya que, en ese entonces, ningún territorio en el mundo había legalizado la producción del cannabis con fines recreativos y Uruguay no se presentaba como un potencial país legalizador. Además, la sorpresa también surge de la rapidez con la que el ejecutivo envía un proyecto de ley al parlamento, pues dos meses más tarde del anuncio, la propuesta contiene un artículo único que busca otorgarle al gobierno el monopolio de la decisión sobre el asunto.

  • 46 Repetto, Lorena, “Regulación del cannabis : ¿un asunto de seguridad ? Entrada y mantenimiento en la (...)
  • 47 Carneiro, Fabricio ; Gioscia, Laura, op. cit.

49La priorización de la legalización del cannabis por el ejecutivo aumenta el peligro sobre la agenda de derechos por dos razones. En primer lugar, el paradigma detrás del proyecto de regulación es de seguridad46 y no los derechos de los consumidores. Así, el presidente y su ministro de la defensa, E. Fernández Huidobro, se manifiestan en contra del autocultivo y desprecian la referencia a los derechos. Esto genera una oposición fuerte por parte de la sociedad civil que ve en la iniciativa presidencial una tentativa de control social de una práctica que desaprueba47.

50En segundo lugar, la priorización del tercer punto en la agenda de derechos ejerce una presión en la temporalidad disponible para la aprobación de las demandas. El tiempo es un recurso raro en términos legislativos y sabiendo que durante el año electoral 2014 ningún debate político es viable, para tener éxito, las tres leyes deben ser aprobadas en el espacio de un año y medio. En este contexto, la ley sobre le aborto que se enfrenta a una fuerte oposición, y la ley del matrimonio igualitario que cuenta con el mismo diputado ponente que la ley de la marihuana (S. Sabini), corren el riesgo de salir de la agenda como consecuencia de la intervención del ejecutivo en el debate.

  • 48 Kingdon, John, op. cit. p. 177.

51Como escribe Kingdon, “el tiempo para una idea llega, pero también pasa”48 y como la ventana de oportunidad se abre, esta también se puede cerrar sin que los cambios sean efectuados. Sin embargo, los defensores de la agenda de derechos prefieren el pragmatismo al programa y de esta manera asegurarán el cambio en sus sectores de intervención.

El pragmatismo de la negociación

  • 49 Sabatier, Paul y Schalger, Edella , « Les approches cognitives des politiques publiques : perspecti (...)

52La mediación política es a la vez un proceso normativo (que define la necesidad de cambiar) pero también cognitivo (pues define el sentido particular del cambio). De esta manera, P. Sabatier y E. Schlager definen el momento de la decisión como “una competencia entre coaliciones (…) que se involucran en un esfuerzo concertado con el fin de traducir algunos elementos de su sistema de creencias en una política pública”49. Así, cuando dos (o más) coaliciones con creencias distintas, y por lo tanto soluciones diferentes, se encuentran frente a un tema, es trabajo de los mediadores (policy brokers) es arbitrar el debate par encontrar una solución al conflicto.

53Sin embargo, la esencia detrás de los sistemas de valores que enmarcan una política se puede diluir, como sucede en Uruguay con la ley del aborto de 2012 y la ley de regulación de la marihuana del 2013. Para la primera, el paradigma de los derechos impregnará pero no figurará en el texto, mientras que para la segunda este paradigma debe hacerle campo al paradigma de la seguridad. El pragmatismo aceptado por los movimientos sociales frente a esta discusión permite que al final del quinquenio los derechos introducidos en la agenda de derechos sean ampliados, así sea de manera controlada.

54Justo después de la intervención gubernamental en el debate sobre el cannabis, los militantes deciden acercarse del diputado del partido independiente, I. Posada quien propone desde el 2001 un proyecto de ley sobre el aborto, alternativo a aquellos propuestos por la mujeres del parlamento. Basado en un paradigma de la salud pública y no de derechos, Posada concibe el aborto solo si este es limitado con una serie de circunstancias (hasta la 12 ª semana de embarazo en caso de violación, riesgo para la mujer o el feto, y en caso de situación insostenible emocional o económicamente), plazos (la mujer debe esperar una semana entre la manifestación de su deseo de interrumpir el embarazo y el acto) y requisitos (antes de pasar al acto, la mujer debe entrevistarse con tres profesionales de la salud diferentes). De esta manera, para Posada es la mujer quien decide sobre la interrupción del embarazo, pero solo después de haber consultado diferentes opciones y opiniones.

55Este modelo no defiende el derecho de decisión sobre el propio cuerpo defendido por los movimientos sociales, pero es aceptado, según los militantes presentes en las discusiones, en razón que “una ley es mejor que nada”, y que “a partir de la creencia que con una regulación y si el aborto no es clandestino, más mujeres se pueden apropiar el aborto como un derecho”. Además, y de manera práctica, desde la ley de salud sexual y reproductiva del 2008 existe en Uruguay una serie de profesionales sensibles al aborto y que de hecho facilitan el acceso de las mujeres a esta práctica, por lo que contexto institucional no traduce un obstáculo para la implementación de la política. Esta decisión es tomada dentro de un grupo de parlamentarios del FA que examinan las propuestas en términos de salud pública con la ayuda de los movimientos sociales a favor de los derechos, en particular Ovejas Negras, Proderechos y Cladem Uruguay.

56De esta manera, y según Posada, su voto no le da el voto que necesitaba el FA, sino que el FA le da los 49 votos que le hacían falta a él. Tras el análisis y aceptación del proyecto en una Comisión especial con la finalidad de tratar los proyectos vinculados a la interrupción voluntaria del embarazo compuesta por senadores y diputados, la ley de la interrupción voluntaria del embarazo es aprobada en urgencia en las dos cámaras en menos de un mes.

  • 50 En un principio, la ley proponía eliminar la norma social que prioriza el apellido del padre y lo p (...)

57De manera simultanea a la negociación sobre el aborto, Ovejas Negras decide activar el proceso parlamentario de la ley del matrimonio igualitario. Menos de un mes después de la presentación de las “15 medidas por la vida y la convivencia” el proyecto de ley entra en discusión en la Comisión de Constitución y códigos de la Cámara de representantes. No obstante, a pesar del apoyo mayoritario que tenía el tema, los diputados deciden hacerle cambios que van en oposición con la esencia del proyecto. Por ejemplo, es al seno mismo del FA que son propuestos cambios para diferenciar el orden de los apellidos entre los hijos de parejas heterosexuales y aquellos de parejas homosexuales50.

58Según los militantes de Ovejas Negras, estos cambios afectan la igualdad perfecta expuesta en el proyecto de ley pero no afectan sustancialmente su esencia. El matrimonio igualitario cuanta con un gran apoyo social, y a pesar de ciertas oposiciones que buscan separar el matrimonio heterosexual de los otros tipos de uniones, los votos para la aprobación de la ley están asegurados. Sin embrago, es en términos procedurales que la adopción es retrasada. Primero, durante el estudio en la cámara de diputados, la comisión se ve obligada a audicionar un gran número de actores opuestos a esta reforma en razón del procedimiento democrático.

  • 51 Hay palabras que faltan en algunos artículos, que ni siquiera son discutidos por los senadores, lo (...)

59Tras cinco meses, es aprobado el proyecto en la Cámara de diputados y al pasar al Senado, las organizaciones sociales fracasan al intentar pasarlo en urgencia “sobre tablas”, es decir sin modificaciones. El texto va entonces a comisión donde se realiza una modificación para la igualación de la edad mínima del matrimonio entre hombres y mujeres, lo que obliga a una segunda votación por parte de los diputados. Pero el trámite administrativo pone en riesgo el proyecto pues la transcripción parlamentaria introduce faltas en el texto que le quitan validez legal51.

60Frente a la ausencia de tiempo para corregir estas fallas, la estrategia del FA en concierto con la sociedad civil es la adopción de la ley con los errores, pero también la concepción de una ley rectificativa que entraría en vigor de manera simultánea. En este procedimiento el apoyo en diputados pasa del 93 % en la primera votación al 77 % en la segunda, pero la ley finalmente adoptada encarna el paradigma de la ampliación de derechos y permite que la agenda de derechos sea mantenida.

  • 52 Garretón Manuel, La posibilidad democrática en Chile, Chile, FLACSO, 1989.

61En la discusión parlamentaria sobre la legalización de la marihuana los movimientos sociales pierden su influencia. Al entrar el gobierno en la discusión, es agregada la noción de regulación de la producción, comercialización y venta del cannabis por parte Estado con fines recreativos. Esto provoca dos reacciones adversas para el paradigma de los derechos propuestos en el proyecto pluripartidario del autocultivo. En primer lugar, la impronta de seguridad del proyecto hace que el ejecutivo centre su atención en un sistema de control reforzado, que introduce instrumentos de supervisión como el registro por el Estado de los consumidores del cannabis. Estos instrumentos son vistos por muchos militantes sociales como potenciales enclaves autoritarios52 con implicaciones sobre los derechos humanos.

62De la misma manera, el hecho que la propuesta gubernamental sea incompatible con los tratados internacionales de fiscalización de drogas, provoca el rechazo de la oposición (y por lo tanto la oposición de los diputados originalmente a favor de la iniciativa), y un cambio de los padrinos del proyecto dentro del FA. Así, el joven diputado Núñez deja el lugar a J. Bango que junto con Sabini y el secretario ejecutivo de la institución a cargo de las drogas en el país –la Junta Nacional de Drogas- se encargan de realizar la síntesis entre el proyecto de autocultivo y aquel de la regulación estatal de la producción, con el objetivo de encontrar un acuerdo en el Parlamento. Los movimientos sociales pierden entonces la supremacía sobre la producción de insumos en la nueva política pública, aunque continúen estando muy presentes durante el proceso.

63Así, el paradigma de los derechos no desaparece de la discusión y de hecho, Bango y Sabini se apropiarán de la propuesta gubernamental como una manera de asegurar el acceso seguro a la sustancia al conjunto de la sociedad y no solo a los cultivadores, y velar al mismo tiempo por la salud pública ligada a un consumo problemático de la sustancia. Esta visión es compartida por ciertos grupos de la coalición por la ampliación de derechos, como Ovejas Negras y Proderechos, que deciden apoyar la iniciativa.

64La decisión política está, sin embargo, asegurada por el FA. A pesar de la formación de una Comisión especial de drogas y adicciones con fines legislativos a principios del 2013 en el parlamento, son los votos del partido de gobierno que permiten la adopción de la ley. Pese a que dos diputados manifiestan su oposición al proyecto (D. Ibarra y D. Pérez), es difícil saber si su apoyo final se debe al contexto inminentemente político en aras de las elecciones del año 2014 o a una serie de negociaciones internas que permiten integrar a la ley las medidas en materia de educación para la prevención del consumo que los diputados exigían.

65La ley finalmente aprobada en las dos cámaras está fundamentada en tres paradigmas distintos que introducen instrumentos diferentes pero complementarios. En primer lugar, el paradigma de la seguridad permite el control por el Estado del mercado de la marihuana como una medida de lucha contra el narcotráfico. En segundo lugar, un paradigma de la salud pública que refuerza la política de prevención y tratamiento del consumo abusivo de drogas. Y por último, un paradigma de derechos que pone fin a la incoherencia jurídica entre la legalidad del consumo y la prohibición del acceso a la sustancia.

66En suma, resulta evidente que el calendario detrás de la aprobación de cada una de las leyes aquí tratadas es interdependiente de la agenda de derechos (Tabla 1). Sin embargo, el programa inicial por la ampliación de los derechos se pierde tras la negociación política y pragmática de las reformas. El paradigma de los derechos es vuelto implícito voluntariamente como una consecuencia de la mediación política y de las presiones ejercidas sobre la agenda de derechos, si bien el pragmatismo adoptado por los actores durante el proceso de decisión no implicó su desaparición.

Tabla 1 – Cronología comparada de las leyes que conforman la agenda de derechos

Ley del aborto

Ley del matrimonio igualitario

Ley de legalización del cannabis

1º junio 2011

Proyecto de ley del FA entra al Senado

10 noviembre 2010

Proyecto de Lacalle Pou en Diputados

2011

6 septiembre 2011

Proyecto de ley del FA entra a Diputados

13 julio 2011

Proyecto de FA, Radio y Amado en Diputados

Nov.

Dic.

En comisión y adopción en Senado

2012

Feb.

Entrada a Diputados

En comisión en Diputados. Salida

Mar.

Abr.

May.

Jun.

« 15 medidas por la vida y la convivencia»

Jul.

Texto de Posada en estudio en comisión

En comisión en Diputados

Diputados recibe proyecto del gobierno

Ago.

Sept.

Adopción en Diput.

Estudio del proyecto del gobierno en comisión. En noviembre 2013, FA introduce un nuevo texto que combina autocultivo y regulación por el Estado.

Oct.

Entrada, estudio y adopción en Senado

Nov.

22 oct. 2012

Promulgación de la ley nº18.987

Dic.

Adopción en Diput.

2013

Ene.

Feb.

Estudio en Senado (modificaciones)

Mar.

Abr.

May.

Adopción en Senado y en Diputados

Jun.

3 mayo 2013

Promulgación de la ley nº19.075

Jul.

Adopción en Diput.

Ago.

Sep.

En comisión y adopción en Senado.

Oct.

Nov.

Dic.

20 diciembre 2013

Promulgación de la ley nº19.172

Fuente : Elaboración propia a partir de los trámites legislativos.

Conclusión : la agenda de derechos como un proceso original

  • 53 Padioleau, Jean-Gustave, op. cit.

67La agenda de derechos es un cas d’école original tanto para el estudio de la acción colectiva a favor de la ampliación de derechos como para el estudio “concreto” de funcionamiento del Estado53. La unión de las demandas de legalización del aborto, de la marihuana y del matrimonio igualitario en una agenda única, hacen que el proceso de ampliación de derechos rasgos peculiares en Uruguay aportando al mismo tiempo a la comprensión de la emergencia del cambio social y a su traducción en políticas públicas.

68De esta manera, la estrategia de la agenda de derechos es a la vez una ventaja y una desventaja en el proceso de concepción de las políticas. En primer lugar, la estrategia conjunta de organizar las demandas según un orden específico les permite a las demandas del aborto y del matrimonio igualitario mantenerse en la agenda cuando su permanencia estaba en peligro. Esta seguridad se debe a una concepción transversal del problema social que estas demandas pretenden solucionar y a la capacidad de los autores comprometidos en la causa de participar en el proceso de formulación y adaptación de las políticas públicas. El militantismo múltiple es en Uruguay un recurso fundamental para la utilización del parlamento como un repertorio de acción por parte de los movimientos sociales, que se consolida gracias al vasto apoyo a favor del cambio inducido por la transsectorialidad de la demanda.

69Pero la unión de las demandas en una misma agenda de derechos es también un freno para la ampliación incondicionada de los mismos. Al pasar por la rama legislativa sin un apoyo claro del partido de gobierno – mayoritario en el parlamento –, las demandas sociales se ven confrontadas a una ardua negociación política que diluye el paradigma (de derechos) constitutivo de las mismas. Los derechos consagrados legislativamente integran instrumentos que limitan las prácticas reforzando el control por el Estado. Pero, aunque en Uruguay el presidencialismo tan latinoamericano siga estando presente en la construcción de las políticas públicas, el caso de la agenda de derechos ilustra que este no es ineludible a la hora de provocar cambios sociales.

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Notas

1 The Economist, “Earth’s got talent. The Economist’s country of the year”, artículo del 21 de diciembre del 2013.

2 Estas leyes son la ley nº 18.987 sobre la interrupción voluntaria del embarazo (Diario oficial nº 28585 del 30/10/2012) ; la ley nº 19.075 sobre el matrimonio igualitario (Diario oficial nº 28710 del 9/05/2013) ; y la ley nº 19.172 sobre la marihuana y sus derivados (Diario oficial nº 28878 del 7/01/2014).

3 Aguiar, Sebastián ; Arocena, Felipe, « Menant la marche : l’Uruguay et ses trois lois avant-gardistes », Cahiers des Amériques, 2014, nº 77 (3), p. 69-86.

4 Kingdon, John, Agendas, Alternatives and Public Choices, Boston : Little Brown, 1984.

5 Carneiro, Fabricio ; Gioscia, Laura, “Dos caras de los derechos en el gobierno de Mujica”, en Instituto de Ciencia Política, Informe de coyuntura Nº 12, Política en tiempos de Mujica III. A un año de las elecciones nacionales, Montevideo : Estuario, 2013, p. 51.

6 Johnson, Niki ; Rocha, Cecilia y Sempol Diego, “ La antesala de la ley de cuotas y la agenda de derechos”, en Instituto de Ciencia Política, Informe de coyuntura Nº 12, Política en tiempos de Mujica III. A un año de las elecciones nacionales, Montevideo, Estuario, 2013, p. 41-50.

7 Carneiro, Fabricio ; Gioscia, Laura, “Dos caras de los derechos en el gobierno de Mujica”, en Instituto de Ciencia Política, Informe de coyuntura Nº 12, Política en tiempos de Mujica III. A un año de las elecciones nacionales, Montevideo : Estuario, 2013, p. 51-67.

8 Para los análisis de las leyes de manera individual ver, sobre el aborto : Johnson, Niki ; Rocha, Cecilia y Sempol Diego, op. cit., 2013, p. 41-47, y ; Schenck, Marcela, El derecho a la interrupción voluntaria del embarazo, Montevideo, Mides, 2013. Sobre el matrimonio igualitario : Johnson, Niki ; Rocha, Cecilia y Sempol Diego, op. cit., 2013, p. 47-50 ; y Sempol, Diego, De los baños a la calle. Historia del movimiento Lésbico, Gay, Trans uruguayo 1983-2013. Montevideo, Debate, 2013. Sobre la regulación de la marihuana Garat, Guillermo, El camino. Cómo se reguló el cannabis en Uruguay según sus actores políticos y sociales, Montevideo : FES, 2015. Lemos, Florencia, “Coalición por la transformación de la política de drogas”, en Collazo, Damián (dir.) Uruguay se planta. Manual de cultivo y uso legal de marihuana, Montevideo : Estuario editora, 2014, p. 15- 28 ; Aguiar, Sebastián ; Musto, Clara, “El rayo verde : Regulación de la marihuana en Uruguay”, en Labate, Beatriz y Rodrigues, Thiago (ed.), Drogas, política y sociedad en América latina y el Caribe, México : CIDE, 2015, p. 297-316.

9 Muller, Pierre, “Secteur”, en Boussaguet, Laurie et al. (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2014.

10 Jones, Charles, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press, 1970.

11 Geddes, Barbara, Politician’s Dilemma. Building State Capacity in Latin America, Berkley, University of California Press, 1994; Scartascini, Carlos et al. (dir.), El juego político en América latina. ¿Cómo se deciden las políticas públicas ?, Washington DC, BID, 2011 ; Stein, Ernesto y Tommasi, Mariano (dir.), Policymaking in Latin America: How Politics Shapes Policies, Washington DC, BID, 2014 ; Echebarría, Koldo et al. (dir.), La política de las políticas públicas. Proceso económico y social en América latina, Washington DC/Cambridge : BID & Harvard University Press, 2006.

12 Chasquetti, Daniel ; Guedes, Alejandro ; Zeballos Camila, “Pese a todo, la 47 ª legislatura quedará en la historia”, en Instituto de Ciencia Política, Informe de coyuntura Nº 13, Final abierto. Hacia las elecciones de 2014, Montevideo : Estuario, 2014, p. 100.

13 Halpern, Charlotte y Jacquot, Sophie, « Aux frontières de l’action publique. L’instrumentation comme logique de (dé)sectorisation » ; in Boussaguet, Laurie et al. (dir.), Une ‘’French touch’’ dans l’analyse des politiques publiques ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2015.

14 Garibay, David y Marques-Pereira, Bérengère, La politique en Amérique latine, Paris, Armand Collin, 2011

15 Dagnino, Evelina, “Citizenship in Latin America: An Introduction”, Latin American Perspectives, 2003, vol. 30, nº 2, p. 4.

16 Israël, Liora, L’Arme du droit, Paris, Presses de Sciences Po, 2009 ; Barnes, Jeb; Burke, Thomas, How Policy Shapes Politics: Rights, Courts, Litigation, and the Struggle Over Injury Compensation, Oxford: Oxford University Press, 2014, y en América Latina, Rodriguez Garavito, Cesar, “Constitutions in Action : The Impact of Judicial Activismo n Socioeconomic Rights in Latin America”, in Rodriguez Garavito, Cesar (dir.), Law and Society in Latin America, London, Routledge, 2015. Nuevos trabajos se interrogan sobre diferentes maneras de dirigir la estrategia, como por ejemplo la apropiación de instituciones administrativas en el otorgamiento de derechos, por ejemplo, Baudot, Pierre-Yves ; Revillard, Anne (dir.), L’État des droits. Politique des droits et pratiques des institutions, Paris : Presses de Sciences Po, 2015.

17 Scheingold, Stuart, The Politics of Rights: Lawyers, Public Policy and Political Change, New Haven, Yale University Press, 1974.

18 Tilly, Charles, From Mobilization to Revolution, Reading, Addison-Wesley Publishing, 1978.

19 Dagnino, Evelina, op. cit., 2003, p. 5.

20 Sobre el aborto ver Abracinskas, Lilian ; López Gómez, Alejandra (dir.), El aborto en debate. Dilemas y desafíos des Uruguay democrático. Proceso político y social 2001-2004. Montevideo : MYSU, 2007 ; Johnson, Niki et al. (dir.), (Des)penalización del aborto en Uruguay : prácticas actores y discursos. Abordaje interdisciplinario sobre una realidad compleja. Montevideo, Universidad de la República, colección Art 2, 2011. Sobre la diversidad sexual ver Sempol, op. cit., 2013. Sobre la legalización del cannabis ver Garat, Guillermo, El camino. Cómo se reguló el cannabis en Uruguay según sus actores políticos y sociales, Montevideo : FES, 2015 ; Filardo, Verónica et al., “Movimiento por la liberalización del cannabis”, en Cotidiano Mujer, “¿Qué ves… qué ves cuando me ves ?” Juventud e integración sudamericana : caracterización de situaciones tipo y organizaciones juveniles en Uruguay, Montevideo : Cotidiano Mujer-Udelar, 2008, p. 83- 150.

21 Sempol, Diego, op. cit., 2013.

22 Cotidiano Mujer, Yo aborto, tu abortas, todos callamos, Montevideo : Cotidiano Mujer, 1989, p. 7.

23 Johnson, Niki et al. (dir.), (Des)penalización del aborto en Uruguay : prácticas actores y discursos. Abordaje interdisciplinario sobre una realidad compleja. Montevideo, Universidad de la República, colección Art 2, 2011.

24 Garat, Guillermo, op, cit., 2012, p. 209.

25 Filardo, Verónica et al.op. cit.

26 Pérez, Verónica, “La difícil consolidación de la agenda de género en la izquierda uruguaya”, en Instituto de Ciencia Política, Informe de coyuntura Nº 10, Política en tiempos de Mujica. En busca del rumbo, Montevideo, Estuario, 2011, p. 89 ;

27 Dagnino, Evelina, “Meanings of Citizenship in Latin America”, Canadian Journal of Latin American and Caribbean Studies, 2006, vol. 31, nº 62, p. 15-62.

28 Banfi, Analía et al., El veto del ejecutivo uruguayo a la despenalización del aborto : deconstruyendo sus fundamentos, Montevideo : mysu, 2010 ; Van Rompaey, Leslie et al., Veto al aborto. Estudios interdisciplinarios sobre las 15 tesis del presidente Tabaré Vázquez, Montevideo, Universidad de Montevideo, 2012.

29 Banfi et al., op. cit., p. 31.

30 Sobre la ley de caducidad ver : Rico, Álvaro (dir.), Cómo votaron los partidos en el plebiscito contra la caducidad en 2009 y la historia contra la impunidad 2006-2013, Montevideo : Trilce. 2014, y ; Marchesi, Aldo (dir.), Ley de caducidad, un tema inconcluso. Momentos Actores y argumentos (1986-2013), Montevideo : Trilce, 2013.

31 Sempol, Diego, op. cit, 2013.

32 Bereni, Laure, « Penser la transversalité des mobilisations féministes : l’espace de la cause des femmes », in Bard, Christine, Les féministes de la deuxième vague, Paris : Puf, 2012, p. 27-41.

33 El modelo de la coordinadora es un repertorio de acción colectiva típico del Uruguay y remonta a la movilización por la defensa de los campesinos que dará origen al MNL-Tupamaros bajo el nombre de Coordinador. La idea detrás de las coordinadoras es que la unión hace la fuerza y esto permite integrar, al seno de una causa, diferentes actores sociales, como los sindicatos de trabajadores y los movimientos estudiantiles.

34 Genieys, William y Hassenteuffel, Patrick, « Qui gouverne les politiques publiques ? Par delà la sociologie des élites », Gouvernement et action publique, 2012/2, nº 2, p. 89-115.

35 Jobert, Bruno (dir.), Le tournant néo-libéral en Europe, Paris, L’Harmattan, 1994.

36 Briozzo, Lionel (dir.), Iniciativas sanitarias contra el aborto provocado en condiciones de riesgo, Montevideo : Sindicato Médico del Uruguay, 2002. Abracinskas, Lilian ; López Gómez, op.cit. ; Johnson, Niki et al., op.cit. ; Banfi, Analía et al., op.cit. ; Filardo, Verónica et al., op.cit. ; Suarez, Michelle, Hacia una igualdad sustantiva. Realidades y perspectivas de la normativa vigente para la inclusión social de la diversidad sexual. Montevideo, ANII, MYSU, 2012 ; Sempol, Diego, Políticas Públicas y diversidad sexual, Montevideo, MIDES, Colección Hablando de derechos DESC+A, numero 7, 2012 ; Universidad de la República, Aporte universitario al debate nacional sobre drogas, Montevideo, Universidad de la República, colección Art 2, 2011 ; Garibotto Giorgina, « Cárceles y Drogas en Uruguay », in TNI & WOLA, Sistemas sobrecargados. Leyes de drogas y cárceles en América latina, Washington, TNI-WOLA, 2010.

37 Mides, Diversidad sexual en Uruguay. Las políticas de inclusión social para personas LGBT del Ministerio de Desarrollo social (2010-2014), Montevideo, Mides, 2014 ;

38 Frente Amplio, V Congreso Ordinario ‘Compañero General Líber Seregni’, diciembre 2007, p. 14.

39 Frente Amplio, V Congreso Extraordinario ‘Zelmar Michelini’, 13-14 diciembre 2008, p. 75.

40 Idem, p. 88.

41 Frente Amplio, V Congreso Extraordinario ‘Zelmar Michelini’ : Políticas públicas en drogas, 13-14 diciembre 2008, p. 4.

42 Kingdon, John, op. cit.

43 El texto del proyecto de ley figura en la transcripción de la 17 ª sesión ordinaria del Senado XLVII legislatura : Diario de sesiones, nº 87, vol. 482, del 1º de junio de 2011, p. 596.

44 Fernando Amado no hace parte de la Comisión especial pero decide de involucrarse en el proyecto por convicción personal.

45 Selios, Lucía ; Nocetto, Lihuen y Cardona, Emiliano, “La opinión pública, los medios, y la gestión presidencial”, en Instituto de Ciencia Política, Informe de coyuntura Nº 11, Política en tiempos de Mujica II. Un balance a mitad de camino, Montevideo, Estuario, 2012, p. 144-153.

46 Repetto, Lorena, “Regulación del cannabis : ¿un asunto de seguridad ? Entrada y mantenimiento en la agenda de un problema de política pública”, Revista uruguaya de ciencia política, 2013, vol. 23-1, p. 119-141.

47 Carneiro, Fabricio ; Gioscia, Laura, op. cit.

48 Kingdon, John, op. cit. p. 177.

49 Sabatier, Paul y Schalger, Edella , « Les approches cognitives des politiques publiques : perspectives américaines », Revue Française de Science Politique, 2000, vol. 50, nº 2, p. 227.

50 En un principio, la ley proponía eliminar la norma social que prioriza el apellido del padre y lo pone antes del de la madre.

51 Hay palabras que faltan en algunos artículos, que ni siquiera son discutidos por los senadores, lo que afecta la modificación de la legislación propuesta en el texto. Estos errores no son únicos del proceso legislativo del matrimonio igualitario pues desde el 2008 se hace una constatación que el problema del deterioro técnico del proceso legislativo (Sarlo, Oscar, “La institucionalidad uruguaya. El desconcierto de la izquierda ante una pesada herencia ideológica”, en Instituto de Ciencia Política, Informe de coyuntura Nº 10, Política en tiempos de Mujica. En busca del rumbo, Montevideo, Estuario, 2011, p. 103) y por esta razón, la 47 ª legislatura “pasará a la historia” por su falta de rigor administrativa (Chasquetti et al., op. cit., p. 98).

52 Garretón Manuel, La posibilidad democrática en Chile, Chile, FLACSO, 1989.

53 Padioleau, Jean-Gustave, op. cit.

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Para citar este artículo

Referencia electrónica

Luis Rivera-Vélez, « La agenda de derechos en Uruguay. Del movimiento social a las políticas públicas en el gobierno de José Mujica », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En línea], Cuestiones del tiempo presente, Puesto en línea el 06 junio 2017, consultado el 20 noviembre 2017. URL : http://nuevomundo.revues.org/70657

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Autor

Luis Rivera-Vélez

Candidato a doctorado en ciencia política. Sciences Po.
luis.riveravelez@sciencespo.fr

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