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2008
El conflicto de las papeleras entre Uruguay y Argentina

Nuevos repertorios de acción colectiva y conflicto ambiental: una cronología del conflicto por la instalación de las plantas de celulosa en el Río Uruguay

María Gabriela Merlinsky

Résumés

We approach the study of a social conflict of enormous analytical potential to review the process of social construction and environmental policy in the local, national and international political arenas. In Argentina, a group of territorial and environmental organizations has gained growing protagonism in the national scene due to their opposition to the installation of the pulp mills in Uruguayan territory, on the border of the Uruguay River. The text gives a chronology organised around the evolution of the contentious movement of Gualeguaychú, revealing the way in which the cycle of the protest has been changing of scale. The aim of this paper is to analyse the onset and evolution of the conflict, from an analytical framework approaching both the social construction of the problem and the positioning of the actors in the contentious field of dispute. We suggest a dual mode of analysis. To begin with, we explore the dynamics of the collective action and the development of “contentious repertoires”, linked to the changes in the structure of the political opportunities that facilitated the onset of the movement of protest. In the second place, we analyse the processes of framing or framework that contribute to the “symbolic efficiency” of the collective actions.
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Texte intégral

Introducción

1En los últimos cuatro años la creciente conflictividad en torno a la instalación de dos plantas de celulosa en el territorio uruguayo sobre la cuenca del Río Uruguay, ha generado un estado de movilización importante en la opinión pública de Argentina y Uruguay. La resistencia de la población asentada sobre la ribera del río en la localidad Argentina de Gualeguaychú (Entre Ríos), siguió un proceso de creciente movilización, logrando el apoyo de las poblaciones entrerrianas de Colón y Concordia. La forma organizativa de articulación del movimiento de protesta es la “asamblea ciudadana ambiental”, una organización que se formó a partir de la convocatoria de los propios vecinos y que a la fecha ha ejercido la representación del movimiento, dando seguimiento a los tiempos y formas de protesta.  La escala del conflicto se fue ampliando ante la dificultad de los gobiernos para generar mecanismos institucionales de mediación. Asimismo, el conflicto se judicializó y se proyectó al ámbito internacional desatando una contienda diplomática entre Argentina y Uruguay.

2El conflicto está planteado en torno a los impactos ambientales, sociales y económicos de la puesta en funcionamiento de las plantas procesadoras de celulosa.  También existen planteos en torno a las implicancias económicas, ambientales y laborales de los modelos de producción forestal que se están implementando en América del Sur.  Adicionalmente se ha generado un debate en torno a los medios legítimos de protesta, debido a que la población de Gualeguaychú ha utilizado el bloqueo de las rutas y puentes (piquetes) que se dirigen a Uruguay, causando consecuencias importantes sobre el transporte internacional y el flujo de turismo al Uruguay. Asimismo, el diferendo diplomático que se ha generado entre Uruguay y Argentina ejerce un impacto significativo en la vida política e institucional del MERCOSUR y en la discusión sobre el alineamiento de los países que lo integran, en relación a otros bloques de comercio internacional.

3El texto que presentamos, expone una cronología organizada en torno a la evolución del movimiento contencioso, poniendo en evidencia el modo en que el ciclo de la protesta ha ido cambiando de escala. Nos interesa describir la particular agregación de demandas que se ha ido desarrollando a medida que el conflicto fue ganando peso en la opinión pública nacional e internacional.

4Concientes de la dificultad de abordar la conflictividad política, social y ambiental en las dos orillas, el trabajo está centrado en el análisis de la política contenciosa y sus principales manifestaciones en la Argentina. Sin embargo, considerando que el conflicto ha devenido en una disputa diplomática entre Argentina y Uruguay, complementariamente abordamos las posiciones del gobierno uruguayo y los respectivos alineamientos de las fuerzas políticas en dicho país.

5El trabajo busca analizar la emergencia y evolución del conflicto, a partir de un marco analítico que aborde en forma conjunta la construcción social del problema y la disposición de los actores en torno al campo contencioso de disputa.  Siguiendo los planteamientos de la Escuela del Proceso Político (Tarrow, 2004; McAdam, Tarrow, Tilly, 2001; Tilly, 1978) buscaremos delinear algunas hipótesis de trabajo referidas a los cambios en la estructura de oportunidades políticas que restringen o dilatan los márgenes de acción del movimiento de protesta. Asimismo buscaremos explorar la emergencia de nuevos marcos que permiten articular la acción colectiva. Finalmente abordaremos la cuestión del papel de los gobiernos y la emergencia de nuevas “fuentes de autoridad reconocida” (Lezama, 2004), en sus implicancias para la delimitación del encuadre del conflicto.

Las primeras manifestaciones: Los vecinos autoconvocados y el movimiento social transfronterizo

6Las primeras manifestaciones locales de la conformación de un movimiento de oposición a la instalación de las plantas de celulosa en la ribera oriental del Río Uruguay1, aparecen en el año 2003. En esa fecha los grupos ambientalistas uruguayos hacen comunicados de alerta a diferentes organizaciones de la ciudad argentina de Gualeguaychú. Las agrupaciones uruguayas manifestaban su preocupación en relación al  proyecto de la empresa ENCE (de capitales españoles) para la  instalación de una planta de celulosa en territorio uruguayo, situada en la localidad de Fray Bentos2. Asimismo, mencionaban la existencia de un proyecto del gobierno uruguayo para instalar un “polo celulósico en la Cuenca del Río Uruguay”3. En efecto, el 9 de octubre de 2003, el gobierno uruguayo le otorgó a ENCE la concesión de una zona franca para el emplazamiento del proyecto M´Bopicuá, a 8 kilómetros al norte de la localidad uruguaya de Fray Bentos, así como los permisos ambientales y de construcción municipales y nacionales. En ese marco la empresa inició la construcción de un puerto y de una planta para producir “chips” de madera.  

7A partir de estos primeros acercamientos y con la inquietud de obtener información sobre el tema, algunos vecinos de Gualeguaychú confluyeron en un ámbito de reunión denominado “Vecinos Autoconvocados por la Defensa del Río Uruguay”, un espacio de encuentro para diseñar una estrategia que lleve adelante los reclamos de oposición a la instalación de las plantas de celulosa. La acción de “Vecinos Autoconvocados” fue importante en la fase de sensibilización en el tema, pues acercaron información sobre el proyecto, sus posibles impactos y, especialmente, hicieron un relevamiento de la situación de otras plantas de celulosa, con antecedentes de fallas en su funcionamiento que produjeron impactos sociales y ambientales negativos, (las plantas de celulosa de ENCE en Pontevedra-España y la planta de CELCO en Valdivia-Chile).

8En octubre de 2003 los “Vecinos Autoconvocados”, organizaron una primera marcha de protesta al Puente Internacional General San Martín (el puente ribereño que une las localidades de Fray Bentos- Uruguay y Puerto Unzué- Argentina) en la que participaron cerca de mil manifestantes. En esa oportunidad, las organizaciones uruguayas aportaron un importante caudal de participantes a la movilización. Podríamos afirmar que entre el año 2002 y 2003 la estructuración de las demandas es muy incipiente, referenciada en un pequeño grupo de vecinos de ambas orillas y con un mayor protagonismo de activistas de organizaciones ambientales entrerrianas y uruguayas.4 En ese sentido, importa resaltar que la escala del conflicto es local pero transfronteriza, aspecto este último, que fue progresivamente perdiendo peso a medida que el conflicto fue ganando alcance nacional e internacional.

9La “Declaración del pueblo de Gualeguaychú” redactada por esa misma fecha por vecinos de ambas orillas, constituye un hito fundacional importante.  El texto contenía cuatro puntos referidos a la oposición a la construcción de la planta de celulosa; la impugnación de los estudios de impacto ambiental presentados por la empresa; la convocatoria a la movilización de los municipios y entidades intermedias de Uruguay y Argentina; finalmente había una referencia en contra del modelo de desarrollo presupuesto por emprendimientos de este tipo. Sólo en una nota final se interpelaba a los gobiernos de Argentina y Uruguay para que adopten las medidas legales e institucionales correspondientes. En esta declaración todavía no se hacía mención al Tratado del Río Uruguay, estatuto legal cuya referencia -como veremos mas adelante-, fue una pieza clave en la controversia internacional generada en torno a la instalación de las plantas de celulosa.

10Durante el año 2004 el reclamo se mantuvo en compás de espera, especialmente por la coyuntura eleccionaria en el Uruguay. Los vecinos que participaban de las acciones de movilización en ambas orillas del río, confiaban en que hubiera un cambio de rumbo en relación al proyecto si la coalición Encuentro Progresista- Frente Amplio (una alianza de izquierda con grandes posibilidades de ganar las elecciones en el Uruguay) resultaba electa. Los activistas locales en Gualeguaychú tenían cifradas sus expectativas en la posibilidad de que la coalición de izquierda en el gobierno diera marcha atrás con el proyecto de instalación de las plantas de celulosa.

11En rigor, durante ese año se desarrollaron varios sucesos que, no teniendo impacto inmediato sobre la organización y demandas del movimiento en Gualeguaychú, ejercerían influencia en la marcha de los acontecimientos en el largo plazo.  

12El primero de esos eventos fue la aprobación parlamentaria de un tratado de protección recíproca de inversiones entre el gobierno uruguayo y el gobierno finlandés5. Ese tratado había sido concertado por el presidente uruguayo, Battle y Ordoñez en marzo el 2002 y tuvo su aprobación legislativa en el año 2004. La letra del tratado (actualmente vigente) establece un marco jurídico de protección de las inversiones de los respectivos países, fijando el estado uruguayo estándares muy altos de protección jurídica a las empresas inversoras finlandesas.  Entre otras cuestiones, en sus artículos 5, 6 y 9 el tratado establece que las inversiones finlandesas en el país no podrán sufrir expropiaciones directas ni indirectas; que en caso de pérdidas ocasionadas por manifestaciones o revueltas, el estado deberá indemnizar las pérdidas y que en caso de controversia, las empresas podrán saltearse los juzgados nacionales y llevar el tema a tribunales internacionales, según les parezca. (Ley 17.759, República Oriental del Uruguay, Poder Legislativo, 2004) La oposición al Acuerdo fue encabezada por la coalición de izquierda “Encuentro Progresista-Frente Amplio”.  El tema de mayor controversia fue la cuestión de la protección a las inversiones indirectas. Varios legisladores manifestaron que una reforma tributaria o impositiva bien podría ser considerada por las empresas como una afectación a las inversiones indirectas.

13El segundo punto de inflexión se refiere a los intercambios entre las cancillerías argentina y uruguaya en relación a los procedimientos de control para la localización del proyecto “Celulosa M’Bopicuá – CMB” (ENCE) en la localidad de Fray Bentos. Existen varias comunicaciones (luego desmentidas por la Cancillería Argentina) en torno a la actuación de la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU)6 en las que se estableció un plan preliminar de monitoreo conjunto de la calidad ambiental del río Uruguay en áreas de plantas celulósicas. Este es un punto actual de controversia pues no existió un acuerdo formal firmado entre ambos cancilleres, aunque si consta en los informes parlamentarios de la cancillería argentina durante el año 2004.7

14En octubre de 2004 se realizan las elecciones presidenciales en Uruguay y la coalición “Encuentro Progresista- Frente Amplio” llega a la presidencia, en un acontecimiento sin precedentes históricos, siendo el primer gobierno de izquierda en la historia institucional del Uruguay.

15Durante los primeros meses de 2005 se va gestando otro punto de inflexión importante en el conflicto. En febrero de 2005 el presidente saliente del Uruguay, en una de sus últimas medidas de gobierno, concede el permiso para la construcción de la planta Orión, una segunda planta de celulosa, propiedad de la empresa finlandesa Botnia, cuya instalación estaba prevista a solo 7 kilómetros de distancia del punto de localización de la empresa ENCE.8  Esto modifica notablemente el volumen de producción total previsto para el área pasando de un volumen estimado de 500.000 toneladas de pasta de celulosa por año (la producción estimada de la empresa Ence) a un total de 1.500.000 toneladas (la producción estimada conjunta de ambas empresas).9  El proyecto Orión, de este modo, es considerado uno de los de mayor envergadura en su tipo en todo el mundo.10

16El presidente Tabaré Vazquez asume en marzo de 2005 y plantea la revisión de los permisos ambientales concedidos por el gobierno anterior a ambas empresas (lo que implica una suspensión por seis meses de las obras).  Sin embargo, en la práctica, la empresa Botnia inicia los trabajos de construcción de su planta en la localidad de Fray Bentos en abril de 2005 ocupando un predio distante 5 Km. aguas arriba de Fray Bentos y en un punto de la costa del Río Uruguay que se localiza geográficamente en línea recta (es decir enfrente) de la playa “Ñandubaysal”, el principal balneario y punto turístico en las proximidades de Gualeguaychú.  

La aparición del movimiento en la escena pública nacional

17En este nuevo escenario, el movimiento de vecinos de Gualeguaychú empieza a ampliar su convocatoria entre los vecinos de la ciudad, e inicia una activa campaña de movilización en conjunto con el gobierno municipal, estableciendo demandas de actuación al gobierno provincial y pidiendo información al gobierno nacional.

18Se podría decir que el momento de la aparición del movimiento en escena en la opinión pública nacional es el 30 de abril de 2005, fecha en la cual aproximadamente cuarenta mil personas se concentraron en el Puente Internacional General San Martín. La protesta se extendió durante cinco horas, en el transcurso de las cuáles el tránsito en el puente estuvo interrumpido. Durante el acto, los manifestantes argentinos se encontraron con ambientalistas uruguayos en el punto más alto del puente internacional. Allí intercambiaron banderas, leyeron un documento único y cantaron los himnos de cada país. (Clarín, 1-5-2005).  Se sumaron a la manifestación los intendentes de las localidades vecinas y representantes de la ONG  Greenpeace.

19Con respecto a la actuación del gobierno de la provincia de Entre Ríos en este momento de expansión de la movilización, es interesante retomar un relato de los propios participantes de la protesta. Según diferentes testimonios de los asistentes a la marcha,  el gobernador Jorge Busti,  avisado del éxito masivo de la convocatoria (que superaba con creces el número de manifestantes de cualquier protesta anterior en la provincia) decidió sobrevolar la zona en helicóptero para ver con sus propios ojos la manifestación. Considerando que se trataba de una protesta de gran impacto, decidió descender (por la parte de atrás del puente) y sumarse a la movilización, no pudiendo encabezarla, teniendo en cuenta que había llegado un poco mas tarde.  Esta referencia, recogida en varias entrevistas, permite ilustrar la posición del gobierno provincial, caracterizada en el futuro, por una tensión entre el apoyo al movimiento y la crítica a sus repertorios de protesta,  en una estrategia oscilante, relacionada con los cambios en las relaciones de las fuerzas políticas locales y nacionales.

20¿Qué acontecimientos fueron desencadenantes para que pudieran reunirse cuarenta mil personas en la manifestación en el Puente Internacional General San Martín? Y, especialmente, ¿Cómo fue que el movimiento pasó de tener una escala local-regional a lograr un impacto en los medios de comunicación de alcance nacional? Las respuestas a la primera pregunta hay que buscarlas en las estrategias de “micromovilización” del movimiento, que fueron particularmente intensas entre fines del año 2004 y principios del 2005. Se podría decir que fue en ese período en el que “vecinos autoconvocados” fue logrando un enorme caudal de adhesiones de parte de la sociedad local de Gualeguaychú. En ese punto se activaron “recursos simbólicos de movilización” que fueron moldeando el proceso de construcción social del riesgo en términos de la amenaza a una forma de vida organizada en torno a un enclave social y económico regional.  

21En efecto, Gualeguaychú es una ciudad con una historia reciente peculiar en el contexto del desarrollo regional argentino.  Durante la segunda mitad del siglo veinte la ciudad se desarrolló con base en la actividad productiva agropecuaria y especialmente en torno a la actividad de los frigoríficos que absorbían buena parte de la mano de obra local. El cierre de los frigoríficos en la década del 70´ significó un duro revés para la economía local.  Durante la década de los 90´, al decir de los propios habitantes, la ciudad se reinventó a si misma a partir de la actividad turística y del desarrollo de un atractivo peculiar: “el Carnaval de Gualeguaychú”. Este evento fue ganando progresivo protagonismo en la oferta turística nacional al tiempo en que fue constituyéndose en  una fuente de ingresos extraordinaria para la actividad económica local11.  La organización del evento convoca a buena parte de las organizaciones sociales de la ciudad y tiene un efecto derrame sobre buena parte de las actividades económicas locales (no solo las específicamente turísticas). De ese modo, la actividad turística es un enclave local en el que confluyen los intereses de múltiples actores sociales y económicos.

22Estos mismos actores fueron construyendo un significado social en torno a la “amenaza potencial” que constituiría la instalación de las plantas de celulosa en relación a la utilización de las playas como atractivo turístico y con la propia visión de la ciudad como un territorio ambientalmente sustentable.  ¿La ciudad del río, la ciudad del carnaval, podría transformarse en la ciudad de la contaminación?

23Para responder a la segunda pregunta, referida al cambio de escala, se podría decir que la activación de un repertorio contencioso propio de los movimientos sociales de protesta de la Argentina en la última década: el “corte de ruta” o “piquete” permitió que el tema saltara a la primera plana de los diarios, generando así la posibilidad de ejercer influencia sobre el gobierno nacional.  La literatura de la escuela del proceso político (Tarrow, 2004; Tilly, 1978) acuñó el concepto de “estructura de oportunidades políticas”, de gran fertilidad analítica para comprender los cambios en el ambiente político que dilatan o restringen las opciones de acción disponibles para la acción colectiva.  Se podría hipotetizar que la existencia de un  ambiente regional y luego nacional favorable a las medidas de protesta, permitió incrementar las opciones disponibles de los agentes.  Este proceso interactivo, producirá luego, como veremos, nuevos patrones de organización y comportamiento.  

24Con posterioridad a la marcha de abril de 2005, las diferentes organizaciones locales realizaron una convocatoria a una “asamblea popular” en los galpones del puerto de Gualeguaychú.  De ese modo se constituyó la “Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú” designando al Intendente de la ciudad como presidente honorario de la misma. A partir de allí se desarrolló una campaña muy activa de sensibilización destinada al conjunto de la población de Gualeguaychú,  que incluyó entre otros tantos recursos de movilización, la presencia en la vía pública a través de volantes, visitas a todas las escuelas de la ciudad, reuniones informativas y la participación muy activa de los jóvenes de la ciudad que se organizaron en la “asamblea juvenil”.

25Desde esa fecha hasta el presente, la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú se fue transformando en un espacio importante de articulación de los diferentes actores sociales,  políticos y económicos de la ciudad12 y en un ámbito de monitoreo y seguimiento de las formas y tiempos de protesta (Alcañiz y Gutiérrez, 2007).  Si bien ha tenido altas y bajas en la participación, el conjunto de los habitantes de la ciudad consideran que la asamblea ciudadana ambiental es el único ámbito representativo para la definición de la posición de la población en el conflicto. En la asamblea no existen liderazgos partidarios y cualquier intento de acumulación política por parte de grupos o fracciones es firmemente rechazada.  La consigna que aglutina al  movimiento: “no a las papeleras”, es al mismo tiempo el marco que permite enlazar intereses diferentes que podrían ser afectados por la instalación de las plantas y un programa de máxima, de un único punto, que los propios actores no están dispuestos a negociar.

26Se podría decir entonces que el alcance público nacional y la formación de una organización lábil que permite articular sectores sociales y dar un seguimiento estratégico a las formas y tiempos de protesta constituye una forma de retroalimentación del poder de presión del movimiento.13

27Como una forma de hacer visible la demanda y “enmarcarla” dentro de un movimiento de apoyo masivo,  la  “Declaración de Gualeguaychú” adoptó el formato de un petitorio. En pocos meses la declaración fue suscripta por cuarenta mil vecinos.  El reclamo (ahora sí), se centró en plantear que Uruguay había incumplido con el Tratado del Río Uruguay. En efecto, la vinculación entre Uruguay y Argentina relacionada con el Río Uruguay, están reguladas en un tratado internacional de 1975 conocido como “Estatuto del Río Uruguay”. En dicho estatuto se establece el compromiso de prevenir la contaminación de las aguas, la responsabilidades por daños de un país frente al otro por la contaminación que pudiera causar cualquier emprendimiento, un régimen de comunicaciones e inspecciones frente a cualquier obra que pueda afectar la calidad de las aguas y la jurisdicción de la Corte Internacional de la Haya  para resolver cualquier conflicto. En esos términos, el eje del argumento se concentró en el reclamo al gobierno uruguayo por el incumplimiento del Tratado al no haber informado ni consultado a la Argentina con respecto al proyecto de instalación de las plantas de celulosa. El mecanismo previsto a tal fin era la comunicación por medio de la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU).  

28En rigor, durante el año 2005 la agenda de los manifestantes  y del gobierno local fue confluyendo estratégicamente con la agenda del gobierno provincial en este punto (la demanda por la violación del Tratado del Río Uruguay).  Para llevar adelante el reclamo, la provincia de Entre Ríos solicitó el asesoramiento del CEDHA (Fundación Centro de Derechos Humanos y Ambiente), una organización no gubernamental especializada en dar asistencia legal en casos de controversia en torno a conflictos ambientales,  lo que facilitó el acceso a comunicaciones con otras ONGs internacionales ambientalistas y, especialmente, aportó un encuadre jurídico del manejo del conflicto en el ámbito internacional.

29Ya iniciado el primer trimestre de 2005 hay indicios de la conformación de una arena política en torno al  proyecto de instalación de las plantas de celulosa.14 En la constitución de esa arena política los manifestantes lograron incluir al gobierno uruguayo como “objeto de reclamo” a través de las manifestaciones en el Puente Internacional y lograr así que la disputa retornara hacia el gobierno argentino en tanto legitimo interlocutor del gobierno uruguayo. Es en este punto en que se puede empezar a hablar de un  conflicto binacional.

El período de las relaciones bilaterales: la construcción social y política del conflicto en la agenda de los gobiernos de Uruguay y Argentina

30Como respuesta a la presión generada por la movilización en Gualeguaychú, Argentina y Uruguay acuerdan la conformación de un Grupo Técnico Mixto de Alto Nivel (GTAN), cuya función sería analizar el impacto ambiental generado por la instalación de las dos plantas de celulosa en el Río Uruguay, contando con un plazo de 180 días para expedirse. Los presidentes de Argentina y Uruguay acordaron constituir dicha comisión el 6 de mayo de 2005, pero su funcionamiento se fue demorando hasta agosto del mismo año, quedando conformada por funcionarios de las dos cancillerías, representantes de los gobiernos nacionales y provinciales, con la supervisión de un grupo de técnicos de la Universidad de la República (Uruguay) y de la Universidad Nacional del Litoral (Argentina).  

31La puesta en funcionamiento del GTAN se fue posponiendo, al compás del crecimiento del movimiento de protesta en la localidad de Gualeguaychú.15 Los constantes vaivenes en torno a la conformación de dicha comisión generaron un estado de incertidumbre en la población. Por otro lado, al tiempo que estas iniciativas iban avanzando, también se desarrollaba el proceso de emplazamiento de las plantas de celulosa, lo que mantuvo en “estado de alerta” al movimiento nucleado en la Asamblea Ciudadana Ambiental.

32El 24 de julio de 2005 los manifestantes realizaron el primer corte de la ruta internacional 126, con el mismo reclamo planteado en  manifestaciones anteriores: la puesta en marcha del Grupo Técnico Mixto de Alto Nivel y el establecimiento del carácter vinculante de sus resultados para ambos países.16

33Junto con la entrada del conflicto en el marco de las relaciones bilaterales entre los gobiernos y el inicio de los cortes de ruta, se amplía aún más la cobertura periodística de los principales periódicos de circulación nacional. En julio del mismo año,  los vecinos lograron la visita del Canciller argentino Rafael Bielsa a Gualeguaychú, quien se comprometió a transformar en “vinculantes” los acuerdos a lograr por la GTAN. A partir de allí se abrió un canal de comunicación directo entre distintos representantes del movimiento ciudadano de Gualeguaychú y el gobierno nacional.  

34En el transcurso de la segunda mitad del año 2005 el conflicto sigue escalando en torno al cruce de declaraciones diplomáticas entre Argentina y Uruguay, al tiempo que las acciones de la Asamblea Ciudadana Ambiental van incrementando su intensidad17. De la primera acción que consistía en repartir volantes a los turistas al costado de la Aduana (una medida denominada “trámite cero”), las medidas fueron extendiendo su impacto a través de los cortes parciales de la ruta que une Gualeguaychú con Fray Bentos (interrupciones temporarias del tránsito que se realizaron durante los fines de semanas largos). Al mismo tiempo, la banquina de la ruta internacional 136 –en el paraje denominado Arroyo Verde a la altura del km. 28- se transformó en el punto de convocatoria para las reuniones de la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú.  

35En el mes de agosto, vecinos de la ciudad argentina de Colón (situada en la provincia de Entre Ríos), distante a 104 Km. de Gualeguaychú y también localizada en el margen del Río Uruguay en el límite fronterizo con la ciudad de Paysandú, comenzaron una campaña de volantes en la ruta 135 a la altura del Puente Internacional General Artigas.

36El 24 de agosto de 2005 los vecinos de Gualeguaychú se entrevistaron con el presidente Néstor Kirchner. En esa oportunidad, el presidente les aseguró que consideraba que “el tema es una cuestión nacional”. A esta altura es importante destacar que, durante buena parte del año 2005 la demanda ambiental se fue “colando” en el medio de la coyuntura eleccionaria para los comicios legislativos de octubre del mismo año.  Dichas elecciones fueron consideradas como una especie de plebiscito en torno al apoyo a la gestión del presidente. Al mismo tiempo representaban un hito importante para la orientación política del peronismo de allí en adelante.18

37Tanto los funcionarios del ejecutivo provincial como la cámara legislativa provincial y los consejos deliberantes de las diferentes ciudades de Entre Ríos fueron sumando su apoyo a la demanda de traslado de las plantas de celulosa a partir de la redacción de diferentes documentos públicos de apoyo al reclamo de los ciudadanos de Gualeguaychú. Durante el año 2005, a medida que el conflicto se fue nacionalizando, asumía un carácter unificador en la agenda política provincial.

38El gobierno de Entre Ríos comenzó a desarrollar acciones tendientes a incorporar la demanda en los organismos internacionales, en una doble estrategia, consistente por un lado en denuncias por violaciones a los derechos humanos y por el otro en presiones al Banco Mundial para que no concediera el crédito solicitado por la empresa Botnia para financiar la instalación de la planta en Fray Bentos.

39El 19 de septiembre de 2005, el gobernador Jorge Busti y el vicegobernador Guillermo Guastavino denunciaron (presentándose como ciudadanos) al Estado uruguayo ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), argumentando que, al autorizar la instalación de las fábricas de celulosa, Uruguay violó las convenciones americanas de Derechos Humanos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

40Una nota aparte merecen la estrategia encarada por el gobierno provincial (y luego apoyada por el gobierno nacional) para ejercer presión sobre los organismos de crédito internacional, particularmente el Banco Mundial, para lograr el quite de financiamiento a los proyectos de inversión de las empresas.

41El gobierno de Entre Ríos interpuso una solicitud ante la Ombusdman de la Corporación Financiera Internacional (International Finance Corporation o CFI)19, solicitándole que “suspenda el otorgamiento de los créditos hasta que los riesgos ambientales, sociales y económicos sean debidamente evaluados”. (La Nación, 20 de septiembre de 2005).  El pedido del gobernador fue acompañado por las firmas de 39.633 denunciantes, la mayoría de ellas rubricadas por vecinos de Gualeguaychú. La expectativa del gobierno provincial era generar presión en los organismos internacionales y obtener así una sanción para las empresas por la vía del “desfinanciamiento”.  La CFI contrató a una consultora externa (Malcolm Pirnie y Pacific Consultants Internacional) que preparó un primer estudio de impacto ambiental preliminar cuyas conclusiones se divulgaron el 19 de  diciembre de 2005. En ese marco, la ombusdman de la CFI, Meg Tylor, abrió un proceso de consultas con la sociedad local y los gobiernos, desde noviembre del 2005 y hasta febrero del 2006, que incluyó una visita personal a la ciudad de Gualeguaychú, realizando varias entrevistas con los funcionarios locales y provinciales y los vecinos de la Asamblea Ciudadana Ambiental. Esto generó cierto nivel de expectativas en el movimiento, en torno a una posible quita de financiamiento por parte del Banco Mundial.  Es importante destacar un importante grado de ambigüedad en las diferentes manifestaciones públicas de los organismos financieros internacionales, hasta la decisión final del otorgamiento del crédito (finalmente concretada en noviembre de 2006). Esto facilitó que ambas partes en conflicto utilizaran argumentos a su favor, que les permitían apoyar sus demandas.  Si bien los informes de las consultoras externas concluían en señalar el cumplimiento satisfactorio de los “requisitos técnicos” por parte de los proyectos, la visita de la Ombusdman, sus declaraciones y el informe que elaboró con motivo de su visita tendían a sugerir una posición desfavorable al otorgamiento de los créditos.

42A partir de la presentación de las demandas del gobierno provincial entrerriano y del gobierno nacional por la suspensión de los créditos por parte de los organismos de crédito internacional, el gobierno uruguayo empezó a organizar su argumento señalando que el gobierno argentino estaba inmiscuyéndose en sus asuntos internos. Con ese argumento además, las reuniones de la GTAN se volvieron cada vez más dificultosas y pobres en resultados.  

43El día previo a la publicación del informe preliminar del Banco Mundial, en Gualeguaychú hubo una “caravana de la resistencia”, con una marcha de automóviles y posterior interrupción del tránsito en el puente internacional General San Martín. En esta oportunidad, se sumaron a la protesta las ciudades entrerrianas de Concordia  y Colón con movilizaciones a sus respectivos puentes viales limítrofes con el Uruguay.  A partir de allí, entre fines de diciembre de 2005 e inicios del año 2006, la Asamblea Ambiental de Gualeguaychú inició una acción sistemática de bloqueo del paso de vehículos hacia Uruguay, anticipando acciones para impedir el flujo de turismo desde la Argentina hacia Uruguay.20 Hacia fines de diciembre de 2005, las localidades de Concordia y Colón se sumaron a las manifestaciones de protesta en las proximidades de los respectivos puentes internacionales. Ya avanzado el verano de 2006, la Asamblea Ciudadana Ambiental había instalado las  primeras carpas al costado de la ruta en el paraje denominado “Arroyo Verde”.

44La respuesta del gobierno uruguayo fue una encendida acción de protesta por el cierre del paso fronterizo invocando la existencia de convenios de libre circulación de personas y mercaderías en el contexto del MERCOSUR.  Desde las declaraciones de los funcionarios uruguayos se empezó a hablar del “conflicto por los cortes”.  El presidente uruguayo recibió el apoyo de los ex presidentes y de la oposición de su país.  Hasta el presente, la posición uruguaya consiste en señalar que el eje del conflicto está en la afectación generada por el movimiento de protesta a la actividad turística uruguaya. En esos términos, el presidente Tabaré Vazquez ha puesto como condición para el diálogo el levantamiento de las medidas de fuerza que bloquean el tránsito vehicular hacia su país.

El fallido diálogo bilateral, la amplificación de las demandas y la internacionalización del conflicto

45El 31 de enero de 2006 (fecha prevista para el pronunciamiento final de la GTAN) la comisión de trabajo no logró un acuerdo y ambos países presentaron informes separados. El informe uruguayo concluyó que las plantas de celulosa producirán una "afectación indetectable" en las aguas que bañan la costa argentina y el balneario Las Cañas, en la costa uruguaya. Asimismo, señalaba que la tecnología de producción de ambos emprendimientos "está dentro de las mejores tecnologías disponibles y establecidas por la Comunidad Europea" (Informe GTAN Delegación uruguaya, 2006). Por su parte, el informe argentino señaló que “es indispensable que las empresas suministren información sobre los productos químicos que se van a utilizar, el proceso químico de blanqueo, el tratamiento de efluentes líquidos y el tratamiento de emisiones de gases y de residuos sólidos, sin los cuáles no es posible estimar la afectación al medio ambiente que producirán las empresas” (Informe GTAN Delegación argentina, 2006).  Mientras Uruguay se apoyó en el informe ambiental preliminar elaborado por la CFI, la Argentina realizó críticas a dicho documento y a los informes elaborados por las respectivas plantas de celulosa, exigiendo un informe independiente.

46Entre febrero y marzo de 2006 las protestas cambiaron su modalidad y los cortes de ruta, que hasta la fecha se habían organizado en forma intermitente, pasaron a la modalidad de “corte ininterrumpido”. Los vecinos de Gualeguaychú mantuvieron interrumpido el paso hacia el Puente General San Martín durante 45 días.  En la vecina localidad de Colón una protesta similar en el Puente Internacional General Artigas se extendió a lo largo de 33 días. (Clarín, 21-3-2006).

47En el mes de marzo de 2006 hubo un intento de acercamiento de posiciones entre las partes a partir de una reunión realizada en Santiago (Chile) a la que asistieron los presidentes Tabaré Vazquez y Néstor Kirchner con motivo de la asunción de la presidente Michelle Bachelet. Luego de una reunión con negociaciones reservadas, ambos presidentes se presentaron ante la prensa pidiendo “gestos” a ambas orillas: la suspensión por noventa días de las obras de las plantas de Fray Bentos, sobre el río Uruguay y el levantamiento de los cortes de las rutas en los pasos fronterizos a  Uruguay (en Gualeguaychú y  Colón).

48El presunto acuerdo planteaba que, una vez cumplidas estas condiciones, ambos presidentes concertarían dos reuniones cumbre para avanzar luego en una etapa posterior de entendimiento. Se crearía una comisión de expertos, imparcial e incuestionable, conformada por técnicos ajenos a ambos países, que definiría el impacto ambiental y recomendaría medidas para neutralizar la potencial contaminación de la región del río Uruguay.

49Sin embargo dicho acuerdo no prosperó. Si bien los manifestantes levantaron los cortes de rutas, nunca se concretó la suspensión de obras por parte de las empresas.21  A su retorno al Uruguay, el presidente Tabaré Vazquez se encontró con una oposición partidaria poco dispuesta a aceptar los términos de la negociación.  De ese modo, tampoco hubo ninguna comunicación formal de parte del gobierno uruguayo solicitando a las empresas la paralización temporaria de las obras.  Las dos reuniones cumbres pre-acordadas entre los presidentes nunca se realizaron.

50El 30 de abril de 2006 la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú organizó una nueva marcha al puente internacional General San Martin, a la cual concurrieron cerca de 100.000 personas,  reafirmando el rechazo a las papeleras por parte del conjunto de la población de Gualeguaychú.  La masividad de la protesta instaló definitivamente el tema en la agenda pública nacional y el propio presidente en persona decidió dar cuenta de ello.

51El 5 de mayo de 2006 el presidente Néstor Kirchner organizó un acto en el “corsódromo”22 de Gualeguaychú con asistencia del gobernador Jorge Busti, la gran mayoría de los gobernadores provinciales, el jefe de gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y una masiva concurrencia de la población de Gualeguaychú.  En el acto, el presidente anunció que la lucha por el medio ambiente era una cuestión de estado, señaló la responsabilidad del gobierno de Uruguay en el conflicto, planteando que “las negociaciones hasta el momento habían sido infructuosas”. Asimismo, el presidente hizo referencia a la demanda presentada contra Uruguay  ante la Corte Internacional de Justicia: “elegimos el camino del derecho, la prudencia y la racionalidad”. (Clarín, 05/05/2006). Quedaba abierta de este modo la vía de los tribunales internacionales.

52Es claro que a esta altura de nuestro relato es importante articular una explicación en relación a las razones del apoyo del gobierno nacional a las acciones de demanda de los asambleístas de Gualeguaychú.

53Si bien no hay una respuesta única a la pregunta, podríamos señalar un conjunto de argumentos organizados en torno a la baja institucionalización de la cuestión ambiental en la Argentina, la ausencia de una agenda gubernamental en torno al tema y una cuestión (ya señalada) de contexto y oportunidad política, definida por la relación del presidente Néstor Kirchner con los movimientos sociales. Revisemos los argumentos uno por uno.

54La Argentina tiene bajos estándares de diseminación de las prácticas e instituciones de protección ambiental. Ello se debe a la falta de jerarquía de las políticas ambientales en el marco de la organización del Estado argentino, la superposición de legislaciones y competencias entre el  Estado nacional y las provincias y la ausencia de una estructura burocrático-legal con capacidad de regulación y control.  En ese marco,  no se ha consolidado en la Argentina un campo de relaciones de poder referido a la disputa técnica y política en torno a los bienes y recursos ambientales.  De ese modo, la demanda del movimiento ciudadano de Gualeguaychú no encuentra un campo institucionalizado de prácticas y saberes estatales (e incluso científicos) que genere una arena pública de debate o discusión sobre la cuestión ambiental.

55No es de extrañar, entonces (y este es el segundo argumento) que, cuando aumenta el poder de presión del movimiento, la propia agenda de los demandantes se coloca en el centro de la agenda de gobierno nacional. La política del gobierno argentino en temas ambientales tiene un carácter errático, sin definiciones estratégicas ni objetivos de mediano y largo plazo. En el caso concreto del diferendo por la instalación de las plantas de celulosa, el itinerario seguido por el gobierno nacional fue primero, la participación en la CARU pero, sin hacer uso adecuado de los mecanismos institucionales de control y pedido de información, en segundo lugar la conformación de la GTAN buscando generar condiciones para la negociación con el gobierno uruguayo.  Finalmente constatado el fracaso de las negociaciones (ya anticipado por las declaraciones de los funcionarios de ambos países) llevó el tema a los tribunales internacionales (una medida que había sido originalmente desestimada).  

56Esto nos lleva a la cuestión del contexto y oportunidad política. La relación del presidente Néstor Kirchner con los movimientos sociales de argentina está definida por una agenda de “reparación social”. Así “el kirchnerismo puede ser entendido como una agrupación de demandas de reparación en distintos planos (económico, civil, social), unificadas por una lectura común del pasado” (Delamata, 2007). En la Argentina, la proliferación de antagonismos en el espacio social durante la década del 90´ que culminó en una crisis social y sistémica inédita en el año 2001, dio lugar a la emergencia de una nueva forma de relación entre el Estado y la sociedad. En esos términos, el kirchnerismo es un movimiento político que se apoya en la articulación con el movimiento social, integrando parte del movimiento social en el gobierno (tal como sucede con un sector del movimiento piquetero) o buscando subsumir el reclamo allí donde no es posible encapsular las demandas.  En el caso del movimiento ciudadano de Gualeguaychú, la posición original del gobierno nacional fue de “dejar hacer” considerando que el movimiento perdería fuerza. A medida que la agenda se extendía y ganaba peso unificador en el nivel provincial e impacto en la opinión pública nacional, su posición fue virando hacia una estrategia de articulación con el movimiento asambleísta y de re-definición de la demanda como un “tema nacional”.  Una vez que se agotaron los canales de diálogo con el gobierno uruguayo (como decíamos antes, sin haberlos casi transitado) la salida del conflicto hacia el escenario jurídico internacional fue una forma de ampliar la “arena política” del conflicto, dilatando así la asunción de costos políticos domésticos, considerando la dificultad para negociar con el movimiento ciudadano de Gualeguaychú.

El conflicto en el escenario jurídico internacional: Las presentaciones al MERCOSUR y a la Corte Internacional de Justicia

57Agotado el camino del diálogo, prácticamente sin haberlo transitado y en defensa de sus respectivas posiciones, Uruguay inició en abril de 2006 una demanda contra la Argentina ante el sistema de controversias del MERCOSUR; por su parte, la Argentina inició en mayo del mismo año una demanda contra Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia.

58El reclamo presentado por Uruguay ante el sistema de controversias del MERCOSUR se centra en la denuncia por el incumplimiento del compromiso del Tratado de Asunción (carta fundacional del MERCOSUR) que establece la libre circulación de bienes y servicios entre los territorios de sus respectivos países. Al mismo tiempo, Uruguay solicitó el establecimiento de “medidas futuras a adoptar frente a nuevos cortes”. En septiembre de 2006 un tribunal “ad hoc” hizo lugar parcialmente al reclamo de Uruguay, reconociendo que “las manifestaciones de la población de Gualeguaychú fueron perdiendo legitimidad y que causaron innegables inconvenientes que afectaron tanto al comercio uruguayo como al argentino”. Sin embargo, aceptó la “buena fe” de Argentina por haber tenido razones para creer que actuó dentro de la legalidad”. Por otra parte el Tribunal rechazó el pedido de Uruguay de indicar a la Argentina la conducta que debiera adoptar en el futuro si se producen de nuevo los cortes y sostuvo que “no resulta procedente en derecho que este Tribunal ´Ad Hoc´ adopte o promueva determinaciones futuras sobre conductas futuras de la parte reclamada”  (Laudo del Tribunal Ad Hoc del Mercosur en el caso de Uruguay contra Argentina, por el corte de vías de acceso, 6 de septiembre de 2006).

59La presentación de Argentina ante la Corte Internacional de Justicia, realizada el 4 de mayo de 2006, sostiene que el Uruguay violó el tratado y el Estatuto del Río Uruguay, al autorizar unilateralmente la instalación de dos plantas de celulosa en el 2003 y 2004 y además la de un puerto privado.  La actuación de la demanda argentina plantea que no fueron respetados los mecanismos de presentación de la información ante la CARU en tiempo y forma, que no existen estudios sobre el lugar de localización de las plantas o sitios alternativos, que los informes realizados por las empresas son insuficientes y que, para determinar la sustentabilidad ambiental de las plantas, debiera realizarse un estudio independiente de las partes en conflicto. La demanda incluye la solicitud de la medida cautelar previa suspensión de la construcción de las plantas basada en que son una amenaza actual de daños sociales y económicos irreparables. Es de destacar que para la presentación se organizó un equipo de trabajo integrado por asesores letrados de la Cancillería argentina y el conjunto de los asesores letrados del movimiento social de Gualeguaychú.

60El 7 de Julio de 2006 una de las principales asesoras legales del movimiento de Gualeguaychú e integrante del Centro de Estudios Humanos y Ambientales, Romina Picolotti es designada por el gobierno nacional a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.  De ese modo, el gobierno buscaba acercarse aún más al movimiento ciudadano ambiental de Gualguaychú y evitar así que las demandas se dirijan centralmente hacia el gobierno nacional.

61El 13 de julio de 2006 la Corte Internacional de Justicia realizó su primer dictamen en relación a las medidas provisionales solicitadas por Argentina.  El fallo de la corte no dictamina sobre la cuestión de fondo (la presunta violación del Tratado del Río Uruguay) y plantea una suerte de impasse en el conflicto.  Por un lado no da lugar a la medida cautelar de suspensión de las obras presentada por Argentina, señalando que “Argentina no ha presentado al presente evidencia que sugiera que alguna contaminación resultante pueda tener el carácter de causar daño irreparable al río”. Por otro lado, deja establecido que, procediendo con las obras Uruguay "necesariamente asume todos los riesgos relacionados con cualquier constatación de las cuestiones de fondo que la Corte pueda realizar en el futuro y que la construcción de las plantas en los lugares actuales no puede ser utilizado para crear un hecho consumado” (Corte Internacional de Justicia, 2006)

62El 22 septiembre de 2006, la compañía española ENCE anunció su decisión unilateral de relocalizar la planta en otra zona del Uruguay próxima a la localidad de Conchillas en el departamento de Colonia.  La empresa negó que tal decisión estuviera vinculada al conflicto bilateral y argumentó que la decisión del traslado se vinculaba a problemas de infraestructura vial.23

63En octubre de 2006, la Corporación Financiera Internacional publicó un borrador del Estudio Final de Impacto Acumulativo24.  El mismo concluyó que las emisiones de las plantas no tendrán efectos perjudiciales en la calidad del agua del río Uruguay, ni en la costa argentina ni en la uruguaya. Respecto de la calidad del aire, estableció que no se afectará la salud humana. Sobre la tecnología utilizada en las plantas, el informe señala que es "la más efectiva y avanzada y que se limitan, o reducen cuando no es posible, las emisiones y el impacto en el medio ambiente". Plantea que “la tecnología libre de cloro y la libre de cloro elemental” tienen impactos similares en el aire y agua, y que ninguna emite dioxinas en niveles considerables. Asimismo señaló que la mayoría de los impactos resultantes de las operaciones de las plantaciones es considerada "menor y manejable".  (Informe Final de Estudio de Impactos Acumulativos de los proyectos de plantas de celulosa en el Río Uruguay, 2006)

64El informe recibió duras críticas de la cancillería argentina, el gobernador de la provincia de Entre Ríos y los propios vecinos de Gualeguaychú. En Uruguay, la Red Uruguaya de ONGs Ambientalistas, preparó un informe en el que se analiza punto por punto las consideraciones del Informe de la CFI.  Las principales críticas al informe se basan en la falta de consideración de la magnitud de los proyectos, consideraciones de bajo nivel de cientificidad en lo que hace a la afectación de los proyectos sobre la biodiversidad del ambiente25, la cuestión de la falta de estimación sobre el impacto en la infraestructura vial existente, la falta de actualización con respecto a las ventajas de los usos de diferentes tecnologías para el blanqueo del papel, la no consideración de los impactos sobre el turismo y la falta de estimación de los costos económicos y ambientales derivados de la utilización del agua del Río Uruguay (como principal fuente de abastecimiento para los procesos productivos de las empresas).26

65El 21 de noviembre de 2006, el Banco Mundial aprobó el otorgamiento del crédito a la empresa Botnia por un total de 170 millones de dólares. La moción fue aprobada por 23 de los 24 directores ejecutivos.  El Banco fundamentó su decisión apoyándose en las conclusiones del Informe Final de Impactos Acumulativos, señalando que “un informe independiente publicado recientemente ofreció pruebas concluyentes de que el área local, incluida la ciudad argentina de Gualeguaychú, no sufrirá repercusiones medioambientales adversas” (La Nación, 22 de noviembre de 2006).

66La respuesta no se hizo esperar y el gobernador de Entre Ríos envió una carta al titular del Banco Mundial, Paul Wolfowitz, impugnando el informe y calificándolo de imparcial. El 10 de enero de 2007 la Cancillería argentina también presentó una impugnación a dicho informe.  

67El 29 de noviembre de 2006 Uruguay solicitó medidas cautelares contra Argentina ante la Corte Internacional de Justicia reclamando por la afectación a la actividad económica nacional por la interrupción de la circulación de bienes, personas y mercaderías en los pasos fronterizos que unen ambos países, a partir de las medidas de bloqueo desarrolladas por los manifestantes entrerrianos. El argumento de Uruguay se concentró en señalar que “el gobierno argentino intencionalmente no reprime la protesta mediante cortes de rutas por parte de grupos ecologistas de Gualeguaychú, para utilizarlo como mecanismo de chantaje, agravando el conflicto diplomático”. Uruguay solicitó tres medidas cautelares: prevenir o dar finalización a la interrupción del tránsito entre ambos países;  que Argentina se abstenga de cualquier medida que pueda agravar, extender o hacer mas dificultoso un acuerdo, y que asimismo se abstenga de realizar cualquier otra medida que pueda perjudicar los derechos de Uruguay en disputa ante la Corte.

68El fallo del Tribunal tuvo lugar el 23 de enero de 2007 rechazando por mayoría la demanda uruguaya. El tribunal concluyó que no encuentra que haya al presente un riesgo inminente de perjuicio irreparable a los derechos del Uruguay en disputa antes, causados por los bloqueos de los puentes y rutas que conectan a ambos Estados. (Corte Internacional de Justicia, 2007).

69De modo que el balance de la evolución del conflicto en el año 2006 indica que las cosas volvieron a su punto de origen luego de la amplificación y judicialización del conflicto en los tribunales internacionales.  En noviembre de ese año, los asambleístas decidieron “volver a la ruta” en vista de los magros resultados obtenidos en los tribunales internacionales, el avance ininterrumpido de las obras de construcción de la planta de Botnia y la concesión del  crédito del Banco Mundial a esta empresa.

70En noviembre de 2006 las posiciones de los asambleístas se fueron endureciendo, los cortes de ruta se fueron extendiendo por períodos de varios días, coincidentes con los fines de semana largos hasta tomar la medida de definir un “corte en forma ininterrumpida”. A la fecha de escribir este artículo (julio de 2007) la asamblea sostiene la continuidad de dicha medida.  El principal argumento de los asambleístas se refiere a que la única garantía para el cumplimiento de las demandas es la presencia pública y el ejercicio de presión a través de las medidas de fuerza.  Al mismo tiempo, sostienen que la presencia en la ruta, les permite definir su autonomía respecto de las posiciones que va adoptando el gobierno nacional.  Por esa misma fecha, los abogados de la asamblea que participaban en el equipo de la Cancillería encargado de llevar adelante el reclamo en la Corte Internacional de Justicia, se retiraron del grupo de trabajo, también por decisión de la asamblea ciudadana ambiental.  

La mediación del gobierno español: ¿una tregua en el conflicto?

71A mediados de noviembre de 2006, la cancillería argentina y la española iniciaron las conversaciones para convocar el Rey Juan Carlos de Borbón en carácter de mediador en el conflicto. La proposición fue acogida por el gobierno uruguayo y en el marco de la “Cumbre de Presidentes y Jefes de Gobierno de Iberoamérica”, realizada el 5 de noviembre de 2006 en Montevideo se dio el puntapié inicial en una propuesta  para acercar y facilitar los encuentros entre las partes, encauzar las negociaciones cuando éstas se traben, llamar a terceros para que eventualmente opinen, y finalmente, considerar la opinión no vinculante como mediador del Rey Juan Carlos.   

72En el marco de este proceso de mediación y acercamiento de las partes, los países acordaron verbalmente una tregua, consistente en suspender las acusaciones cruzadas entre los voceros de ambos países y las postergación de la presentación de nuevos reclamos ante el tribunal del MERCOSUR (de Uruguay en relación a los cortes de ruta) y a la Corte Internacional de Justicia (de Argentina en relación a la futura sobreexplotación del agua del Río Uruguay  por parte de Botnia).

73Entre finales de 2006 y febrero de 2007 el delegado del Rey Juan Carlos, el embajador Juan Antonio Yáñez Barnuevo realizó varias visitas a Argentina y Uruguay para recibir informes de las respectivas cancillerías.  La primera audiencia de las partes se realizó en Madrid, entre el 18 y el 20 de abril de 2007.  En esa fecha los cancilleres y jefes de gabinete de Argentina y Uruguay firmaron la “Declaración de Madrid”, que fija las primeras reglas para el diálogo entre las partes.

74En mayo de 2007 se concretó en Nueva York una segunda reunión entre las delegaciones de ambos países con la participación del facilitador español Yañez Barnuevo.  En esta oportunidad, la delegación argentina insistió con la propuesta de relocalización de Botnia y la delegación uruguaya manifestó que era necesaria la interrupción de los cortes de ruta para poder continuar con las negociaciones.

Haciendo comprensible los eventos: algunas hipótesis de trabajo

75El relato de los principales eventos vinculados a la conflictividad en torno a la instalación de las plantas de celulosa en el río Uruguay,  puede inscribirse en el contexto de la “ambientalización” de las demandas sociales en Argentina. Episodios como la resistencia a las explotaciones mineras en las provincias de Chubut, Río Negro,  Catamarca, La Rioja, San Juan, Mendoza y Tucumán; la creciente conflictividad en torno a la contaminación de la Cuenca Matanza/Riachuelo en el Área Metropolitana de Buenos Aires o la resistencia a la instalación de rellenos sanitarios en diferentes localidades de la provincia de Buenos Aires estarían mostrando un proceso de proliferación de la conflictividad ambiental. Sin embargo -tal como ha sido puesto de relevancia en estudios sobre otros casos de disputa ambiental- la amplificación del conflicto y la emergencia de mecanismos de mediación o negociación, no necesariamente resuelven el proceso contencioso. Esto tiene que ver con que las disputas no giran solamente en torno a definiciones simbólicas, se trata de divergencias de intereses (Alonso y Costa, 2002).

76El caso que hemos relatado revela un escenario de enorme riqueza para el análisis de la protesta social en la Argentina, especialmente en su potencialidad para sopesar los aportes específicos de las ciencias sociales para el análisis del conflicto ambiental.

77El conflicto activa repertorios contenciosos característicos de los movimientos sociales de protesta de los últimos años en la Argentina: la defensa del propio derecho por la vía del ejercicio de medidas de presión directa (los cortes de ruta). Al mismo tiempo, hay un despliegue de dinámicas organizativas locales, que solo pueden ser entendidas en el marco de la recomposición de los “sentidos heredados” que la población atribuye al territorio, el espacio y el ambiente.  

78Investigaciones sobre conflictos ambientales de diferente escala muestran que los problemas ambientales urbanos movilizan una gran variedad de actores en tanto que, los clivajes sociales, económicos y políticos pueden variar en función de la naturaleza de los problemas, involucrando diferentes actores conflictivos en distintas interacciones. Cuando ponemos el foco en el conflicto (Tarrow, 2004;  Tilly, 1978), nos centramos en al análisis de las disputas que ocurren por el control de bienes y recursos y, en torno al poder de generar e imponer ciertas definiciones de la realidad.  

79Por lo tanto,  la definición de lo ambiental como problema alude a aspectos valorativos y cognitivos (los procesos de filtración social que hacen posible que una situación social adquiera el objeto de preocupación) y a la dimensión del conflicto de intereses en torno a los objetos (simbólicos y materiales) de la disputa.  Lo que estaría en juego en el caso que nos ocupa no es nada mas ni nada menos que la tensión en torno a la apropiación social de la naturaleza. El mismo proceso conflictivo constituye a los agentes, posibilitando la formación de nuevas identidades inexistentes al inicio del proceso.  

80Siguiendo la corriente de análisis propuesta, hay cuatro dimensiones que permiten  entender el proceso de constitución de los actores en el conflicto y la política contenciosa en si misma. Por un lado la estructura de oportunidades políticas, que refiere a cambios en el ambiente político que dilatan o restringen las opciones de acción disponibles para los agentes; por otro lado la lógica de acción colectiva, que indica el modo en que el entrecruzamiento no intencional entre diversas líneas de acción configura patrones de organización y comportamiento; de otra parte, las estructuras de movilización, que refieren al modo en que cada grupo adquiere control colectivo sobre los recursos necesarios para su acción y el repertorio contencioso, que se refiere al conjunto de formas de actuar y de pensar disponibles en cada sociedad. (Tarrow, 2004; Tilly, 1978)

81A partir de estas consideraciones proponemos un conjunto de hipótesis de trabajo buscando hacer más inteligible la secuencia de eventos descripta.

82Una primera hipótesis se refiere a la existencia de un cambio en la estructura de oportunidades políticas, como elemento importante que permite entender la ampliación en la escala del conflicto y su influencia en la opinión pública nacional. Un ambiente regional y luego nacional favorable a las medidas de protesta, permitió incrementar las opciones disponibles de los agentes.  Este proceso interactivo, produjo nuevos patrones organización y comportamiento.  Es a partir de allí que se constituye una arena política en torno al  proyecto de instalación de las plantas de celulosa.

83Más aún, la diferencia en el contexto de oportunidades políticas permite entender porque el movimiento ambiental pudo lograr impacto político en Argentina y no así en Uruguay. Si en la ribera argentina la presión organizada del movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú fue generando un viraje en el discurso del gobierno, del lado uruguayo la situación parece haber sido la inversa: el gobierno fue “acallando” la presión de las organizaciones sociales, buscando encuadrarlas dentro de la dinámica de las fuerzas políticas en el gobierno.

84En un segundo sentido, proponemos que el proceso mismo de constitución de los actores del conflicto facilitó la emergencia de “nuevas” fuentes de autoridad reconocidas expresadas en un incipiente movimiento ambientalista de carácter territorial.  Cuando nos referimos a las fuentes de autoridad reconocida hacemos alusión a aquellos “agentes sociales reconocidos” cuyas actividades resultan responsables de determinar lo que debe ser considerado como asunto de preocupación pública en relación con el medio ambiente. Se ha demostrado que estos agentes juegan un papel relevante en el proceso de valoración, filtración y construcción social que recorta una situación de la realidad y la transforma en problema ambiental. José Luís Lezama (2004) considera que las autoridades de gobierno y las autoridades científicas son las fuentes más importantes de autoridad, pero en ciertas ocasiones, lo puede ser el movimiento ambientalista cuando gana influencia política y social en determinada coyuntura. (Lezama, 2004).

85Nuestra tercera hipótesis, se refiere a la relación existente entre el nivel de institucionalización de la cuestión ambiental en la Argentina y el grado de elaboración de la demanda ambiental, ambos aspectos vinculados a la evolución histórica de la cuestión ambiental en el contexto nacional. Cuando analizamos la diseminación global de prácticas e instituciones de protección ambiental en otros países, vemos con claridad que este proceso acompaña la difusión del proceso de construcción social sobre el ambiente a nivel societal. Sin mirar demasiado lejos, en un país como Brasil, la constitución de una “cuestión ambiental” es un proceso de varias décadas donde confluyeron un proceso de redemocratización de la sociedad que permitió la construcción de un sólido encuadre jurídico-institucional  (con legislación de protección ambiental y la constitución de organismos con capacidad de regulación); la constitución de una sólida estructura burocrático legal y un movimiento ambiental nacional que se fue articulando con el movimiento transnacional (especialmente a partir de la Conferencia de Río-92).  Estos eventos, unidos a la creciente  judicialización de las demandas ambientales, fueron generando un campo de saberes técnico-científicos protagonizado por agentes sociales reconocidos (fuentes de autoridad) capaces de producir un campo de relaciones de poder en torno a la disputa técnica y política en torno a los bienes y recursos ambientales. Esta misma trayectoria es la que habilita la constitución de un campo académico de estudios ambientales en el ámbito de las ciencias sociales en Brasil.

86En el caso argentino, este proceso es mucho más embrionario. Por un lado, la institucionalidad de las políticas ambientales es débil, con la constitución de una agenda errática que tiene escasa visibilidad en el corto y en el largo plazo.  Por el otro lado, no existe un movimiento ambiental (con una trayectoria de larga duración) consolidado en la opinión pública, ni hay un campo de saberes técnicos especializados sobre el medio ambiente, con suficiente influencia en los medios de comunicación. De hecho, si seguimos la trayectoria de los debates en torno a la instalación de las plantas de celulosa, vemos que se ha centrado mucho más en la esfera político contenciosa (la cuestión de las formas de protesta y su legitimidad) que en el campo de las políticas ambientales.  

87Finalmente proponemos que las dinámicas organizativas locales de protesta deben ser comprendidas en el marco de la recomposición de los sentidos heredados que los ciudadanos  atribuyen al territorio, el espacio y el ambiente.  La adscripción previa de la población de Gualeguaychú a un territorio reputado por su gestión local y con una marca de identidad ligada a un evento de importante significación cultural: el carnaval,  hace que los propios actores del conflicto tengan una visión del territorio que oponer, en contraposición a un escenario anticipatorio (que se pronostica como catastrófico) sobre el futuro. El rescate de una historia comunitaria anterior (“la ciudad del carnaval”), funciona como imaginario social de anticipación, que se opone al rumbo que tendría la ciudad con la instalación de las plantas de celulosa. De ese modo, la consigna “no a las papeleras” representa un marco que permite articular diferentes reclamos centrados en el uso de los recursos naturales, la defensa de la propiedad, intereses económicos centrados en la actividad turística y la pequeña producción agropecuaria, la ampliación de derechos a través de la invocación al derecho ambiental (licencia social o intereses difusos) la recuperación de una historia local particular o la representación de una forma de vida.  

88El alcance potencial del movimiento está en correspondencia con el modo en que se sintetizan, armonizan o excluyen esos sentidos diferenciados dentro de un marco de interpretación común. En diferentes entrevistas realizadas a los vecinos de Gualeguaychú, nuestros interlocutores insisten en plantear que la experiencia de la asamblea ciudadana no representa una “reivindicación ambientalista” y que el componente “ciudadano” debe anteponerse al componente “ambiental”. De ese modo, la lucha dentro de la “arena política” del proyecto de instalación de las plantas de celulosa es también ámbito en el que los diferentes actores negocian los sentidos sociales, políticos y culturales de su empresa conjunta.

89Sería apresurado aventurar conclusiones en relación a un conflicto que transcurre simultáneamente a nuestro ejercicio de análisis. Por lo pronto, vale la pena destacar la extraordinaria potencialidad heurística del caso bajo análisis, no solo por su influencia en el nivel nacional e internacional sino también por sus implicancias para el estudio de la acción colectiva y la emergencia de nuevas formas de articulación de demandas en el nivel societal.  Como ya se mencionó, la experiencia representa un desafío mayúsculo a la capacidad de interlocución del estado argentino y pone en evidencia la extrema debilidad de la construcción política de la agenda sobre el medio ambiente por parte no sólo del gobierno argentino sino también de los gobiernos de la región.

90Finalmente, alguien podría objetar que hayamos desarrollado nuestra línea argumental de análisis sobre la base de información referida a eventos  episódicos y de ocurrencia reciente. Consideramos, junto con Mc Adam, Tarrow y Tilly (2001), que este tipo de eventos contenciosos son de enorme utilidad analítica para el análisis de los procesos de cambio social. Se trata de sucesos que generan incertidumbre, obligando a repensar la formación de identidades, plantean posibles realineamientos del campo político, revelan incipientes cambios en el curso de la acción contenciosa,  fuerzan a las elites a reconsiderar sus alianzas y compromisos. Finalmente, dejan un residuo de cambio en los repertorios de protesta, las prácticas institucionales y las identidades políticas, en nombre de los cuáles futuras generaciones podrán ejercer sus reclamos. (McAdam, Tarrow and Tilly, 2001, p.9).

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República Oriental del Uruguay. Poder Legislativo (2004). Ley 17.759. Finlandia- Uruguay, http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17759&Anchor.

Tribunal Ad Hoc del MERCOSUR(2006). Laudo del Tribunal Ad Hoc en respuesta ala demanda planteada por la República Oriental del Uruguay, http://www.mrree.gub.uy/mrree/Prensa/Laudo_Tribunal_AD_HOC.pdf.

World Bank. Uruguayan Pulp Mills,
http://www.ifc.org/ifcext/lac.nsf/Content/Uruguay_Pulp_Mills_Spanish

Fuentes Periodísticas consultadas

Agencia APF Digital. Agencia de Noticias de la Provincia de Entre Ríos

www.apfdigital.com.ar

Diario Clarín (Buenos Aires, Argentina), www.clarin.com.ar

Diario El País (Montevideo, Uruguay), www.elpais.com.uy

Diario La Nación (Buenos Aires, Argentina), www.lanacion.com.ar

Presidencia de Uruguay, Archivo de Noticias,  www.presidencia.gub.uy/_web/cab_menus/noticias.htm

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Notes

1 El río Uruguay después del Río Paraná, es el más importante de la cuenca del Río de la Plata. Su longitud total, desde sus fuentes en Brasil hasta el comienzo del Río de la Plata cerca de la ciudad de Nueva Palmira, es de aproximadamente 2.000 kilómetros, y tiene un caudal promedio en su curso inferior de 6.000 m3/s. La cuenca del Río Uruguay cubre una superficie de 365.000 kilómetros cuadrados, de los cuales 51 % se encuentran en territorio brasileño, 33,5 % en territorio argentino, y 15,5 % en territorio uruguayo.
2 Fray Bentos es una ciudad uruguaya, capital del departamento de Río Negro. Con una población de 23.000 habitantes, se encuentra ubicada sobre la margen este del Río Uruguay, cuenta con un puerto de aguas profundas y está unida a la ciudad argentina de Gualeguaychú (provincia de Entre Ríos) por un puente binacional denominado “Puente General San Martín”. Entre ambas ciudades hay una distancia por tierra de 47 Km., en tanto que la distancia lineal entre ambas márgenes del río es de 8 kilómetros. La localidad de Gualeguaychú, con una población de 75.862 habitantes, está localizada en las márgenes del río del mismo nombre. La principal playa y punto turístico de Gualeguaychú es el balneario Ñandubaysal, localizado sobre el río Uruguay a 21 Km. de Gualeguaychú y a 12 Km. de Fray Bentos.
3 Las otras dos empresas que para esa fecha habían manifestado su interés en invertir en Uruguay eran Metsa Botnia (empresa de origen finlandés) y Stora Enso (empresa de capitales noreuropeos ).
4 En el caso de las organizaciones ambientalistas uruguayas es de destacar la experiencia de Guayubirá, una organización no gubernamental altamente especializada que desde hace una década se ha orientado hacia los problemas vinculados a la expansión de la forestación basada el monocultivo a gran escala y la destrucción de los bosques nativos. Esta organización forma parte de la Red Uruguaya de ONGs Ambientalistas, fundada en 1990. No es de extrañar que hayan sido los primeros en alertar sobre los proyectos de instalación de las empresas celulosas que en el año 2002 habían sido impugnados por la central obrera trabajadora y el Frente Amplio. En el margen argentino es importante destacar la experiencia acumulada por el Foro Ecologista de Paraná, una organización no gubernamental cuya misión es la defensa de los derechos ambientales con acciones y campañas locales y regionales y la construcción de alternativas legislativas. Dicha organización prestó un importante soporte al movimiento de oposición a las plantas de celulosa en el plano del asesoramiento jurídico para encarar las primeras demandas judiciales. Además permitió ampliar la demanda a otras organizaciones de la cuenca del Río Uruguay a través de la Red de Organizaciones Socioambientales de Entre Ríos y organizaciones ecologistas de la República Oriental del Uruguay
5 Es importante destacar que los pre-acuerdos para la instalación de las plantas de celulosa datan del año 2002. En ese año, el gobierno uruguayo presidido por Jorge Batlle negoció con la empresa española ENCE y la empresa finlandesa Botnia, la instalación de dos grandes plantas de celulosa  (500.000 y 1.000.000 de toneladas de producción anual respectivamente). El acuerdo entre el poder ejecutivo de Uruguay y el de Finlandia fue suscrito el 21 de marzo de 2002, en Montevideo. El Senado lo aprobó el 15 de octubre siguiente y la Cámara de Representantes, el 4 de mayo de 2004. Votaron a favor las bancadas del Partido Nacional, el Colorado y el Independiente. Se opusieron todos los legisladores de Encuentro Progresista-Frente Amplio. El debate quedó asentado en versión taquigráfica. (Actas de la Sesión de la Cámara de Representantes del  04/05/2004).
6 LA CARU (Comisión Administradora del Río Uruguay) es un organismo internacional creado por las Repúblicas Argentina y Oriental del Uruguay como concreción de la voluntad de ambas en institucionalizar un sistema de administración global del Río Uruguay en el tramo del mismo que comparten. Esta Comisión fue constituida por el "Estatuto del Río Uruguay", suscripto el 26 de Febrero de 1975 y tiene como principal antecedente "El Tratado de Límites del Río Uruguay" del 7 de Abril de 1961. El propósito de su creación responde a la idea de contar con un mecanismo idóneo para un "óptimo y racional aprovechamiento del Río" (Art.1° del Estatuto). En concordancia con lo anterior, tiene la facultad de preparar y dictar una serie de reglamentaciones tendientes a la administración del río reglamentando normas específicas para contaminación, estableciéndose estándares de calidad de agua para el río. Asimismo de acuerdo al Tratado mencionado, es función de la CARU poner en marcha un mecanismo de información, consulta y autorización a las partes cada vez que alguno de los países plantea instalar un proyecto de impacto ambiental significativo sobre la cuenca del Río Uruguay.
7 En marzo de 2004 el Informe presentado por el Jefe de Gabinete de Ministros a la Honorable Cámara de Diputados de la Nación Argentina, indica un avance en las negociaciones con Uruguay estableciendo que hay un acuerdo verbal entre los cancilleres para un plan de monitoreo conjunto de la planta de celulosa M´Bopicuá.  En esta misma línea, el Canciller argentino, Rafael Bielsa en su informe a la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto en abril de 2004 senaló: “respecto de M'Bopicuá, el acuerdo que suscribimos con Uruguay va a tener tres etapas: una primera etapa vinculada con el proyecto, una segunda etapa vinculada con la construcción, y una tercera etapa vinculada con el funcionamiento de la planta" (Informe del Canciller Bielsa a la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, 14 de abril de 2004). Por su parte en la "Memoria Anual del Estado de la Nación 2004", en la página 107 informó que"...ambos países firmaron un acuerdo bilateral, poniendo fin a la controversia por la instalación de una planta de celulosa en Fray Bentos”. El texto continúa diciendo que “este acuerdo respeta, por un lado el carácter nacional uruguayo de la obra, que nunca estuvo puesto en entredicho y, por otro lado, la normativa vigente que regula las aguas del Río Uruguay a través de la CARU. Asimismo, supone una metodología de trabajo para las tres etapas de construcción de la obra: el proyecto, la construcción y la operación...".  Es importante destacar que el Canciller Bielsa, en su informe al Congreso de La Nación en el año 2006 estableció que la información fue incluida por error en la Memoria Anual del Estado de la Nación del año 2004 y que las conversaciones con la cancillería uruguaya implicaron un “acuerdo verbal” que nunca se cumplió. (Reunión No. 9 - 7a. Sesión Ordinaria Informativa del Congreso de la Nación, celebrada el 03/05/2006).
8 Es importante resaltar que esa autorización fue concedida por el gobierno saliente del presidente Battle Ordoñez, tan solo dos semanas antes de la asunción del presidente electo Tabaré Vazquez.  Si bien en su discurso de asunción, Tabaré Vazquez habló de una “pesada herencia” recibida, en el mes de marzo ratificó el Tratado de Protección Recíproca de Inversiones con Finlandia.
9 Para poner esta información en contexto es importante destacar que la producción total de celulosa en Argentina asciende a 800.000 toneladas anuales repartidas en diez plantas de celulosa de gran envergadura, localizadas en las provincias de Misiones, Santa Fé, Río Negro, Buenos Aires, Jujuy y Tucumán. (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y alimentos, Informe 2005).  La inversión estimada de ambos emprendimientos (Orion y M´Bopicuá) se estimaba en 1.600 millones de dólares con un financiamiento por parte del Banco Mundial de 400 millones de dólares. (Corporación Financiera Internacional- ECOMETRIX,  [2005],  Borrador de Informe de Impactos Acumulativos).
10 Para tener una idea de la magnitud del proyecto basta con decir que la recientemente inaugurada planta de celulosa de Stora Enso en Bahía, Brasil, considerada la mas grande del mundo, tiene capacidad para producir 900.000 toneladas de celulosa por año, mientras que la mayor planta de celulosa argentina (Alto Paraná-Arauco)  produce 300.000 toneladas anuales. La planta de celulosa de Botnia ha sido considerada la mayor inversión de carácter industrial en la historia del Uruguay.
11 El carnaval profesional, montado como un espectáculo de atracción turística, se realiza anualmente en Gualeguaychú desde el año 1991.  A partir del año 1999 la afluencia de turismo en los fines de semana de carnaval implica un flujo de espectadores cercano a las 150.000 personas, la mayor parte proveniente de otras ciudades de Argentina. La oferta de servicios turísticos se compone de 1.400 plazas hoteleras y 3.600 en lo que respecta a cabañas. El alojamiento en casas, departamentos y habitaciones de familias suma otras 6.000 plazas más, esta oferta, unida a la utilización de 12 cámpings sobre los ríos Uruguay y Gualeguaychú (con capacidad para 12.000 personas),  llega a la ocupación total en los meses del carnaval. Los ingresos provenientes de la actividad fueron estimados en 40 millones de pesos en la temporada 2006. Esta cifra es cercana al presupuesto municipal anual que para el año 2007 se ubica en los 54 millones de pesos. (APF Digital, Agencia de Noticias de Entre Ríos, 18/2/2007).
12 Es importante destacar que Gualeguaychú cuenta con una trama de organizaciones sociales muy activa y que forma parte de un proceso de gestión asociada entre el municipio y las organizaciones sociales responsable de buena parte de las actividades económicas y sociales relacionadas con la puesta en marcha del carnaval. El lanzamiento del plan estratégico de la ciudad contó con el apoyo de 480 organizaciones sociales. Asimismo el gobierno local tiene un dispositivo de auditoría ciudadana de los programas de gobierno, a través del “Foro Cívico de Gualeguaychú” integrado por una centena de organizaciones. Por otra parte, la promoción y organización de las actividades turísticas se desarrolla a través del Consejo Mixto Gualeguaychú Turismo, con representación proporcional de las diferentes áreas del gobierno municipal y representantes de los diferentes sectores de la actividad económica de la ciudad. (www.gualeguaychú.gov.ar).
13 El carácter de la asamblea como espacio de “soporte” del movimiento se ve claramente en las posiciones de los diferentes actores con lo que en la actualidad constituye la marca visible de la existencia de la asamblea: “el corte de ruta”.  Según testimonios recogidos en las entrevistas que hemos realizado, no todos los actores adhieren personalmente a esta metodología de protesta, sin embargo sostienen que es la única forma de seguir siendo visibles ante la opinión pública nacional y mantener así la presión del reclamo.  En esos términos, muchos vecinos que no participan en “el corte” afirman que si hubiera una orden judicial de desalojo, ellos mismo irían a impedirlo.
14 Distintos autores que han investigado las acciones de protesta y resistencia a grandes proyectos de desarrollo (por ejemplo las represas) han acuñado la idea de que en torno a estas grandes inversiones se genera un campo de actores y de alianzas entre actores, que comienzan a formar parte de una arena política común de disputa donde se genera un espacio de cooperación, competencia y/ o conflicto entre instituciones y actores sociales involucrados en su planificación y ejecución. Ese campo de poder excede el campo de emplazamiento de la obra y de los estados que la llevan adelante, y pone de relieve un complejo entramado político, económico y cultural, de alcance trasnacional vinculado al “desarrollo”. (Ver Arach 2002;  Ribeiro, 1999; Escobar, 1995)
15 En el mes de junio de 2005, los vecinos de la Asamblea ciudadana ambiental de Gualeguaychú comenzaron a desarrollar campañas al costado de la ruta internacional 126 (la ruta que comunica al paso internacional de Argentina y Uruguay), distribuyendo volantes a los automovilistas, con la consigna “si a la vida, no a las papeleras”. Una de las principales demandas planteadas en el marco de estas acciones, fue la cuestión de la no conformación de las reuniones de la GTAN y el reclamo frente a la ausencia de carácter vinculante en sus resoluciones.  En el mes de julio del mismo año, se organizó una caravana de automóviles que viajó desde Fray Bentos hasta Montevideo, con la participación ciudadanos de esta ciudad y de la vecina Gualeguaychú, con el propósito de presentar un pedido al gobierno uruguayo tendiente a la paralización de las obras. En el mismo mes, el día 22 unos setenta vecinos de la Asamblea Ambiental Ciudadana, junto al Intendente de Gualeguaychú, se hicieron presentes en Pilar (provincia de Buenos Aires) con ocasión de la reunión el Grupo Río (integrada por los Cancilleres de los países latinoamericanos) y previendo la presencia conjunta en la reunión de los cancilleres de Argentina y Uruguay. En esa ocasión, los vecinos dejaron pancartas y carteles elaboradas por los niños de Gualeguaychú y entregaron una carta al canciller uruguayo, instando a “que se conforme la comisión técnica binacional, tal como acordaron los presidentes de la Argentina y Uruguay en mayo pasado, y que el informe del impacto ambiental acumulado de las dos fábricas sea de carácter vinculante". (La Nación, 21 y 22 de julio de 2005).
16 Un artículo del diario La Nación describe ese proceso de “extensión” del movimiento de protesta: “La Asamblea Ambiental Ciudadana de Gualeguaychú había convocado a una reunión en la ruta nacional 136 para evaluar la marcha de las negociaciones entre las cancillerías de ambos países y acompañar a los chacareros de la colonia El Potrero, eventuales perjudicados por los efectos contaminantes de las firmas de pasta celulosa. Pero la llegada de mas simpatizantes que lo esperado terminó por interrumpir el tránsito”. (La Nación, lunes 25 de julio de 2005).
17 Hacia agosto de 2005 la asamblea ciudadana ambiental había desarrollado cinco protestas en cuatro meses, con una participación aproximada de unas dos mil personas en cada evento. Por su parte, las asambleas convocaban a varios centenares de personas, en su mayoría familias completas, con presencia de niños en los lugares de reunión.
18 Vale la pena a esta altura, aclarar que en Argentina, las coyunturas eleccionarias tienden a amplificar sus impactos en las arenas de conflicto, no sólo debido a la puja electoral entre partidos, sino dentro de los partidos políticos y más específicamente en el caso del partido justicialista. Para el caso que nos ocupa, no es redundante señalar que el intendente de la localidad de Gualeguaychú respondía a una fuerza interna justicialista opositora a la línea política del gobernador Busti en la provincia de Entre Ríos.  Por otra parte, el entonces Canciller Bielsa, principal vocero del gobierno argentino en el conflicto por la instalación de las plantas de celulosa, era candidato a diputado por la Ciudad de Buenos Aires. Finalmente, en varias oportunidades durante el año 2005 hubo declaraciones cruzadas entre el presidente Kirchner y el ex presidente Duhalde en torno a la posición del gobierno con respecto al conflicto desatado en torno a la instalación de las plantas de celulosa. El ex presidente Duhalde, por esa fecha, era representante de la Argentina ante el MERCOSUR.
19 La Corporación Financiera Internacional (International Finance Corporation o IFC) es la institución afiliada del Grupo del Banco Mundial que se ocupa del sector privado.
20 La conectividad de transporte entre Argentina y Uruguay es por vía de la navegación en el Río de la Plata (ferry) y por vía terrestre a través de tres puentes localizados en la provincia de Entre Ríos en las localidades de Gualeguaychú, Colón y Concordia. En el verano 2005-2006 estuvieron cortados los puentes en dos de los tres pasos terrestres.  Esto ocasionó una disminución de la afluencia de turismo argentino al Uruguay, ocasionando pérdidas económicas, en tanto buena parte del flujo turístico uruguayo proviene de la Argentina.
21 Esto finalmente sucedió hacia fines de marzo luego de diferentes gestiones del gobierno provincial. En su artículo del día 21 de marzo el diario La Nación informa: “La asamblea ambientalista de esta ciudad decidió finalmente anoche levantar por tiempo indeterminado el corte de la ruta 136, a la altura de la localidad de Arroyo Verde, y terminar así con la protesta que mantiene desde hace 45 días cerrado el tránsito hacia Uruguay por el puente internacional Libertador General San Martín y a dos países, la Argentina y Uruguay, en tensión diplomática”. (La Nación, 21 de marzo de 2006). Luego de diez días de anuncios de paralización de las obras, finalmente la empresa Botnia anunció que las actividades continuarían normalmente. (Ver diario La Nación, 31 de marzo de 2006: “Aseguran que Botnia no suspenderá las obras).
22 El corsódromo es el escenario montado en la vía pública para la realización de los desfiles del carnaval.  Forma parte de la infraestructura construida en la ciudad de Gualeguaychú para transformar el carnaval en un evento de atracción turística.
23 A la fecha, la empresa no había iniciado la construcción de la planta, si había realizado movimientos de tierra para la preparación del emplazamiento y había construido un puerto privado en la zona franca asignada por el gobierno de Uruguay. En declaraciones al diario La Nación, uno de los directivos de la empresa anunció un nuevo "plan estratégico" para que la firma se convierta en líder mundial. En dicho plan la empresa reserva a la futura planta de Uruguay casi la mitad de su producción: un millón de los 2,3 millones de toneladas de pasta celulósica al año, propuesta como meta empresarial para 2011. El diario La Nación señala que “esa fue la otra novedad porque, aunque no se tenga en claro aún su emplazamiento, sí se sabe que la futura planta producirá el doble de la originalmente pautada en Fray Bentos: un millón de toneladas de pasta celulósica al año, contra las 500.000 calculadas para la localización luego descartada”. (La Nación, 25 de octubre de 2006).
24 En realidad no se trató de una presentación formal. El informe fue publicado por error en la página web de la CFI. Luego, las autoridades decidieron retirarlo de la Red por considerar que se trataba de un borrador y no de la versión definitiva. La publicación definitiva del informe fue en enero de 2007. No obstante, en su carácter de borrador, el Banco Mundial lo consideró como un elemento decisivo a la hora de definir el otorgamiento del crédito a la empresa Botnia.
25 Uno de las críticas más importantes a los informes preparados por las consultoras de la CFI ha sido la reducida ideoneidad del equipo para tratar la perspectiva biológica del problema. Un error significativo del primer borrador publicado en diciembre de 2005, fue considerar al pez sábalo (Prochilodus lineatus), principal especie de importancia biológica y económica de la región, como “un miembro de la familia de las sardinas” En la perspectiva de la Red de ONGs Ambientalistas del Uruguay “se lo confunde así con una especie marina del mismo nombre de las costas europea y africana. Esto demuestra que no se puede esperar demasiado del análisis de los consultores sobre los impactos de los proyectos sobre la vida

Acuática”.

26 Ver: Comentarios de la Red Uruguaya de Ongs Ambientalistas de Uruguay (Red) al Estudio de Impactos Acumulativos de la instalación de plantas de celulosa en Fray Bentos, realizado por la Corporación Financiera Internacional(BM). Febrero de 2006. Publicado en www.uruguayambiental.com
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Pour citer cet article

Référence électronique

María Gabriela Merlinsky, « Nuevos repertorios de acción colectiva y conflicto ambiental: una cronología del conflicto por la instalación de las plantas de celulosa en el Río Uruguay »Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Questions du temps présent, mis en ligne le 16 janvier 2008, consulté le 28 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/16412 ; DOI : https://doi.org/10.4000/nuevomundo.16412

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Auteur

María Gabriela Merlinsky

Investigadora CONICET/UBA, Instituto de Investigaciones “Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales merlinsk@mail.retina.ar

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Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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