Introduction : Fédéralisme et fédérations dans les Amériques : utopies, pratiques, limites
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1Les deux termes apparemment conjoints de "fédéralisme" et "fédération" renvoient à l'une des distinctions majeures qu'il importe en premier de mettre en lumière : le "fédéralisme" est un concept politique, recouvrant une idéologie, une vision de la société politique aussi bien qu'une forme paradigmatique d'organisation politique. La fédération est cette forme même et peut être étudiée dans son fonctionnement, dans son objet, dans ses limites. Cette distinction faite, le problème subsiste d'une terminologie complexe entre des concepts et pratiques d'une subtile différence taxinomique malgré leur proximité apparente : " fédéralisme", "fédération", "association", "alliance", "ligue", mais aussi "confédération" , "lien" ou "pacte"(Bund en allemand, Covenant en anglais), et aussi, à la limite, certains "empires" antiques dérivés, comme à Corinthe, de ligues entre cités-Etats, ou, comme chez les Iroquois des xviie-xviiie siècles, dans lesquels la suprématie d'un chef ou d'un groupe sur les autres n'est pas si totale qu'elle ne laisse subsister une assez large autonomie des composantes.
- 1 Olivier Beaud in Fédéralisme et fédération en France, Presses universitaires de Strasbourg, (...)
- 2 Voir Marc Belissa , plus loin
2Outre la divergence entre fédéralisme et fédération, le terme "fédéralisme" à lui seul recouvre deux états du mot : l'un, à caractère idéel, utopiste, "intemporel"1, est répandu sous l'influence des Lumières et formulé par des auteurs tels que l'abbé de Saint Pierre en France, Emmanuel Kant en Allemagne, Joël Barlow en Amérique, pour prendre quelques exemples qui, au seuil de la rupture politique du xviiie siècle, ont rêvé d'une paix perpétuelle rendue possible par une fédération européenne ou mondiale2. Le fédéralisme, rêve antique à la limite de l'utopie, organisation politique protéiforme, idéologie revendiquée par des penseurs du "mouvement" comme par ceux de "l'ordre", a pris, lorsqu'il fut réalisé, des formes, ici démocratiques, là élitistes, parfois même totalitaires. A divers moments de l'histoire, il a été l'objet d'une utopie sociale et politique de paix et d'ordre entre les nations.
3L'autre acception, de nature institutionnelle, est réalisée par des sociétés politiques dès l'Antiquité, et reste présente à divers moments de l'Histoire jusqu'à nos jours, sous forme de régimes politiques également différents les uns des autres selon leurs genèses respectives. Nous mettons ici l'accent sur le fédéralisme de révolutionnaires décidés à se défaire de l'oppression centraliste, liberticide et agressive du nationalisme que la monarchie coloniale tentait d'imposer aux terres conquises en Amérique.Les penseurs européens des xviie et xviiie siècles fournissent quantité d'exemples du premier sens, utopique ou philosophique, du fédéralisme, tandis qu'un deuxième modèle d'union par contrat entre plusieurs unités sociopolitiques permettra aux nations neuves nées de la décolonisation de former des Etats dégagés de l'emprise de la métropole ibérique ou anglaise.
4Qu'a-t-il manqué à ces fédérations pour faire régner la paix en leur sein ou autour d'elles? Et que manque-t-il à l'esprit du fédéralisme pour garantir la démocratie, proclamée en Amérique du nord presque aussitôt qu'inaugurées la constitution fédérale états-unienne ou la confédération canadienne? Pourquoi l'utopie d'une fédération mondiale, aujourd'hui plus imaginable puisque économique, semble-t-elle impossible à atteindre et à empêcher, comme le croyaient les rêveurs de la "paix perpétuelle", ces surgissements continuels, dans l'une ou l'autre partie du monde, de guerres inexpiables, de guérillas, d'attentats, de génocides?
5Le modèle fédératif, s'il en était un unique, répondrait avec pertinence à ces aspirations présentes à l'ère des Lumières - et au-delà s'il s'agit de l'Amérique du Sud – dans des projets politiques inspirés plus ou moins les uns par les autres, et au premier chef par la Constitution fédérale américaine. Le fédéralisme américain, certes, n'est pas né directement de l'utopie qui, pourtant, lui est contemporaine, mais de l'antécédent que représentent les colonies, anglaises pour l'Amérique du Nord, espagnoles, portugaises au Sud et, plus indirectement encore, françaises, plus au nord. Ils naissent dans des conditions diverses qui sont à l'origine de certains des problèmes qui se posent ici et là : il existe en effet deux mouvements contraires dans le processus de construction fédérale. Certains vont dans le sens d'un rassemblement de peuples différents; ce mouvement se traduit alors par une centralisation qui fait peser dès l'origine la crainte de la tyrannie du pouvoir fédéral. D'autres, au contraire, visent à décentraliser un peuple, annonçant, pour les partisans du pouvoir central et pour les nationalistes, la menace d'un séparatisme toujours faisable dans le cas d'un contrat initial "mou" et soucieux avant tout des droits des citoyens, notamment de leur autonomie culturelle.
- 3 Ces questions sont traitées plus loin par E.Boulot et E.Thévenard.
6On voit souvent le conflit entre Girondins et Jacobins en France comme l'illustration de cette opposition. On sait que, même si les termes du conflit ont été largement faussés par les interprètes, c'est en France, au cours de l'histoire, que la tendance centralisatrice entre des peuples différents sous l'Ancien Régime, l'a emporté et fait désormais le coeur de la République telle que décrite par les constitutions françaises depuis 1791. Aux Etats-Unis aussi, dont on présente souvent la Constitution fédérale comme un ouvrage centralisateur, les deux tendances ont coexisté. La tendance centralisatrice l'a finalement emporté après la victoire nordiste lors de la Guerre de Sécession, les Etats constituants gardant cependant certaines prérogatives qui limitent le pouvoir fédéral, en particulier lorsque sont en jeu des questions de démocratie interne et de droits de l'homme ou l'exercice de la citoyenneté tels que la liberté de la vie privée ; l'égalité économique et sociale entre groupes minoritaires et majoritaires3, la démocratie que revendique l'Etat fédéral reste menacée comme on le verra dans les articles de ce dossier.
- 4 Anne Legaré et Elisa Alonso , communications faites au colloque "Fédéralisme et (...)
7Les mêmes questions se posent sous des angles différents selon le paradigme fédératif entre Etats-Unis et Canada, Argentine et Brésil. Au Canada, par exemple, Anne Legaré montre que les gouvernements des provinces ne forment pas d'Etats autonomes au contraire de l'Argentine où, comme le dira Elisa Alonso, les constitutions successives sont allées dans le sens d'une plus grande autonomie apparente des gouvernements provinciaux alors qu'en fait le mouvement allait dans le sens de la centralisation politique4.
8On soulignera ici et là deux problèmes principaux : en premier lieu la question de la souveraineté et du régime de la loi : peut-on diviser la souveraineté entre l'Etat fédéral et les Etats ou les provinces constituantes? En un tel cas, le pouvoir fédéral est affaibli, il ne dispose pas de l'intégrité de sa puissance et a du mal à figurer comme un partenaire égal aux autres ou supérieur dans le concert des Etats-Nations. Le cas des Etats-Unis, dont la prépondérance économique mondiale (en voie, pourtant, d'affaiblissement) est un facteur important de la souveraineté étatique diffère, mais le Canada, encore sous-peuplé et longtemps partie du Commonwealth britannique, ne parvient pas à imposer la centralité étatique à ses provinces. L'autre question majeure liée au débat sur la souveraineté est celle de l'appartenance culturelle – et même nationale – des peuples inclus dans la fédération. Il est clair que l'une des principales causes de la résistance à la création d'une fédération politique européenne est celle du probable abandon au fédéral d'une partie de la souveraineté des Etats constituants. Telle est aussi la motivation des souverainistes au Canada qui, soucieux de conserver leur culture et leur pouvoir, recherchent l'autonomie souveraine ou l'indépendance
- 5 Henri Giordan traitera de ces problèmes spécifiques en Europe dans le prochain dossier.
9C'est bien, en effet, la conception de la nation qui est au tréfonds de la querelle fédérale. En Europe, et surtout en France, le modèle de l'Etat-nation a pris une telle consistance que la moindre subsidiarité, et dans l'autre sens, la moindre perspective de coalition politique entre les Etats-nations, est perçue par le nationalisme étatique comme un danger imminent de dissociation entre la nation et l'Etat qui ferait perdre à l'Etat sa fonction de représentation de l'appartenance culturelle commune. D'un autre côté, la forme fédérale des institutions politiques présente certains aspects positifs, ou du moins fonctionnels. Comme le démontreront Joseph Zitomersky et James Cohen dans la deuxième partie de ce dossier, les pays marqués par le multiculturalisme ou la présence concomitante de cultures minoritaires et d'autres majoritaires, ont élaboré un système qui permet, si les minorités font pression ou si la loi fondamentale estpar définition protectrice des plus faibles, de réguler et de faire coexister plus ou moins à égalité les divers groupes culturels. Alors, toutefois, se pose la question de l'unité culturelle de la nation fédérale, source, pensent certains, d'une possible égalité, alors que d'autres y voient un processus, par l'assimilation, d'oppression des minorités par la culture majoritaire5.
- 6 James Tully, Une étrange multiplicité; le constitutionalisme à une époque de diversité, (...)
10En rebond à ce problème, se pose la question des droits collectifs, plus criante que dans les Etats fédéralistes centralisés6. Et parmi ces droits, ceux des populations autochtones. En pays de colonisation de peuplement, les autochtones ont été exclus de l'Etat-nation en formation. Qu'en faire? Ils étaient avant tout des colonisés, et ils restèrent en partie tels au Canada où il a existé jusqu'à une époque récente un statut particulier des Indiens, et aux Etats-Unis, avant et après l'indépendance. Mais la question s'est posée du pouvoir qui en avait la charge : les Etats ou l'Etat fédéral? De fait, comme du temps de la domination monarchique sur l'Amérique anglaise, le statut des Indiens forme, pour ainsi dire, la pierre angulaire de la souveraineté étatique centrale : celle que détenait le roi et qui sera ensuite assumée par le président des Etats-Unis et du Congrès fédéral.
11Rappelons que la souveraineté du gouvernement fédéral avait, comme en matière de "domaine public", hérité de la prérogative royale en matière de sauvagerie (les terres "sauvages", non encore colonisées, et les "hommes sauvages", noncitoyens de l'Etat-nation). C'est ainsi que, aux Etats-Unis, les Indiens –comme les Noirs, mais ceux-ci en tant que non libres -, tout en étant déclarés hors de la nation, sont à la fois protégés et gouvernés par le Congrès fédéral et l'exécutif. Le statut des autochtones, devenu plus visible depuis quelques décennies, permet aux autochtones des Amériques, comme aux aborigènes d'autres continents, d'affirmer leurs droits culturels, sociaux, politiques, en termes de revendications à la reconnaissance, c'est-à-dire à leur existence politique collective, formant, tous ensemble, et nation par nation, des acteurs de régimes fédéraux en constant remaniement.
12Le fédéralisme, qui passe chez certains historiens et politistes, pour une "exception" états-unienne, est l'une des institutions politiques les plus anciennes : de l'Antiquité hellénique aux nations indiennes d'Amérique et aux nations post-coloniales euro-américaines, hormis les lamentables échecs d'Europe de l'Est, le fédéralisme représente l'une des solutions politiques les plus durables. C'est ainsi que dans ce dossier, qui concerne essentiellement l'Amérique, la pensée d'une fédération européenne se dresse à l'arrière-plan – solution momentanément rejetée par la force de résistance des Etats-nations français et néerlandais, mais qui se profile à l'issue du processus de rassemblement des Etats du vieux continent. Le rêve européen actuel ne se rapproche que peu de la situation du fédéralisme américain. Il s'agirait ici, contrairement aux Amériques, de rassembler en une unité politique, économique et juridique, une unité multiculturelle, des Etats-nations dont la durée passée a prouvé la force de résistance aux assauts centrifuges. Il s'agirait de trouver entre les vingt-sept actuels pays de l'Europe suffisamment de points communs, mises à part les langues diversifiées, qui puissent transformer les citoyens des Etats-nations contractants en citoyens au second degré d'une grande entité continentale. Il s'agirait de transférer à l'Etat qui deviendrait central une souveraineté, un droit de dépenser, une législation commune, un socle d'institutions qui porteraient la responsabilité de la sécurité, de la liberté, de la prospérité de tous les citoyens du vieux continent. Il s'agirait enfin d'imbriquerles petits Etats dans le grand, le particulier dans l'ensemble, comme le demande le système fédéral. La fédération apparaît à certains comme une solution, la seule viable à la crise contemporaine de l'Etat-nation centralisé et souverain.
13Les adversaires du fédéralisme – souverainistes québécois comme nationalistes européens, partisans d'une confédération d'Etats-nations et opposés à une nation fédérale - craignent de voir la fédération opérer la dissolution de la nation avec un système étatique où le pouvoir dominant échapperait aux élites locales et nationales, un danger de dérive totalitaire sans possibilité de contrepoids. Aux Etats-Unis, depuis la victoire du Nord unioniste dans la guerre de Sécession au milieu du XIXe siècle, l'antifédéralismea quitté la scène, comme si l'Etat-nation tel qu'il s'incarnait désormais dans le système fédéral était la seule solution viable et efficace dans le monde moderne états-unien. Avec le renforcement du pouvoir fédéral consécutif, il semble que la dénonciation périodique des failles de la démocratie depuis le xixe siècle, s'adresse moins au système fédéral en soi, comme au Canada, qu'à une imperfection du système ou de sa mise en œuvre.
14Cependant, le fédéralisme américain met en jeu le concept, et surtout le fonctionnement, la fragilité de l'Etat-nation. Il s'affronte au nationalisme étatique. Nous sommes alors au plus près de la revendication politique autochtone dans les pays de colonisation de peuplement. Si les bâtisseurs de l'Etat-nation américain, issus de l'immigration plus ou moins ancienne, ont participé au processus de "nation-building" modelé sur l'antécédent européen, la présence de populations dont la société politique était organisée en tribus, en bandes, en ligues, en fédérations comme le notait Chateaubriand que cite plus loin Gilles Havard ("le fédéralisme est l’une des formes politiques les plus communes employées par eux") pèse sur la définition originelle de la démocratie américaine : celle-ci n'est pas seulement l'assemblage de citoyens tous semblables entre eux, comme l'affirmaient les premiers fondateurs, mais un ensemble complexe d'Etats et de nations superposés.
15Dans cette première partie, nous aborderons le fédéralisme utopique avec Marc Belissa, les formes indiennes du fédéralisme ou des ligues confédérales avec Gilles Havard, les difficultés de la construction fédérale aux Etats-Unis avec Erin Delaney et les écueils du fédéralisme américain contemporain avec Elisabeth Boulot et Eveline Thévenard.
Notas
1 Olivier Beaud in Fédéralisme et fédération en France, Presses universitaires de Strasbourg, 2000.
2 Voir Marc Belissa , plus loin
3 Ces questions sont traitées plus loin par E.Boulot et E.Thévenard.
4 Anne Legaré et Elisa Alonso , communications faites au colloque "Fédéralisme et fédérations", Paris, CRHEU, 2003 et articles à paraître dans la prochaine livraison de ce dossier.
5 Henri Giordan traitera de ces problèmes spécifiques en Europe dans le prochain dossier.
6 James Tully, Une étrange multiplicité; le constitutionalisme à une époque de diversité, Cambridge University Press, 1995; tr.1999, Presses de l'Université Laval.
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Elise Marienstras, « Introduction : Fédéralisme et fédérations dans les Amériques : utopies, pratiques, limites », Nuevo Mundo Mundos Nuevos, Coloquios, 2008, [En línea], Puesto en línea el 04 juin 2008. URL : http://nuevomundo.revues.org/index35323.html. Consultado el 11 octobre 2008.
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